İçindekiler
Dergi Arşivi

Enerji Verimliliği Kurum Yapılanması Üzerine Değerlendirme

Jas SINGH- Yasemin ÖRÜCÜ / Dünya Bankası

 

10. Kalkınma Planının aralarında enerji verimliliği de bulunan birçok odak alanı için ayrıntılı eylem planları yayınlanmıştır. Enerji Verimliliği Eylem Planı belgesinde ‘Yenilenebilir Enerji Genel Müdürlüğü’nün (YEGM) diğer kurum ve kuruluşların enerji verimliliği faaliyetlerini de yönlendirecek ve koordine edecek daha güçlü bir yapıya kavuşturulması” öngörülmektedir. Türkiye’nin rekabet gücünü önemli ölçüde artırabilecek potansiyele sahip olan enerji verimliliği politikalarını programatik ve etkin bir şekilde kullanabilmek ve kurumsal kapasitenin güçlendirilmesi için bu iyileştirmelere ihtiyaç duyulmakla birlikte, yönetişim, bağımsızlık ve hesap verebilirlik konularında paralel iyileştirmelerin kaydedilebilmesi için ilave çabalar gerekecektir.

Dünya Bankası 2014-15 yıllarında, Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ile istişare içerisinde ‘Enerji Verimliliği Kurumsal İncelemesi’ çalışmasını gerçekleştirmiştir. İncelemenin temel amacı Türkiye’nin enerji verimliliği (EV) politikalarını ve programlarını yönetme yeteneğini geliştirmek ve böylelikle açıklanan ulusal enerji verimliliği hedeflerini tutturmasına katkıda bulunmak olmuştur. İnceleme kapsamında, uluslararası deneyim ve en iyi uygulamalar ışığında Türkiye’de enerji verimliliği alanında rol ve sorumluluklar da dahil olmak üzere mevcut kurumsal yapının ayrıntılı bir değerlendirmesi yapılmıştır. Bu yazıda yer alan bilgiler, söz konusu inceleme sonucunda hazırlanan raporun özetini, dolayısıyla kurumsal seçenekleri ve önerileri içermektedir.

Kurumsal Yapıların ve İyi Uygulamaların Uluslararası İncelemesi
Dünya Bankası, 2013 yılında yürütülen bir çalışma ile 27 gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede 2 ila 30 yıllık enerji verimliliği program ve kurumları incelemiştir. İnceleme kapsamında yedi ayrı kurumsal model belirlenmiştir. Buna gore, 1990’larda yapılanma geniş kapsamlı ulusal enerji kurumları iken, son on yılda bunların yerini enerji verimliliği ve ilgili temiz enerji yatırımları üzerinde odaklanan ihtisaslaşmış, özerk kurum veya kamuya ait şirket statüsünde kurulan uygulayıcı kurumlar almaya başlamıştır. Çalışma sonucunda ‘başarılı’ enerji verimliliği yapılanmalarının belirli ortak niteliklere sahip oldukları gözlenmiştir. Buna göre bu kurumlar genellikle özerk ve esnektir, görünür ve hesap verebilirdir, uygun personel ve kaynağa sahiptir ve çeşitli paydaşlar ile işbirliği yapabilmektedir.

Türkiye’de Mevcut Sistemin Değerlendirilmesi ve Bulguların Özeti
Dünya Bankası, başarılı enerji verimliliği programlarına ilişkin geliştirdiği çerçeveye dayalı olarak Türkiye’nin genel enerji verimliliği programının bir değerlendirmesini yapmıştır, bu değerlendirme aynı zamanda kamu ve özel sektör paydaşları ile mülakatlardan elde edilen bulguları da içermektedir.

Politika Çerçevesi
Türkiye’de enerji verimliliğine ilişkin politika çerçevesi makul derecede güçlü ve uluslararası iyi uygulamalara dayanmaktadır. Enerji Verimliliği Kanunu ve daha sonra çıkarılan yönetmelikler enerji kullanan tüm anahtar sektörleri kapsamaktadır; kurumsal görev, yetki, sorumluluklar, hedefler, uygulama mekanizmaları, teşvikler, cezalar ve fiyatlandırma hususları nispeten açık bir şekilde belirlenmiştir. Ancak, EİE’nin kapatılması sonrasında, Enerji Verimliliği Kanununun gözden geçirilmesi ve güncellenmesi, EİE’ye verilen sorumlulukların YEGM de dahil olacak şekilde ilgili Bakanlık birimlerine ve kuruluşlarına resmi olarak yeniden tevdi edilmesi gerekmektedir. Bakanlıkların enerji verimliliği programlarının desteklenmesine ilişkin rolleri yeterli derecede açık değildir ve bu durum enerji verimliliği programı oluşturulmasında bazı kurumsal çakışmalara ve rekabete yol açmıştır. Ayrıca halen, politika çerçevesinin tamamlanabilmesi ve mevcut politika ve düzenlemelerin sistematik bir şekilde uygulanabilmesi için bazı ikincil mevzuat düzenlemelerine ihtiyaç duyulmaktadır.

Veri ve Bilgiler
Mevcut mevzuatta genel olarak veri toplama ve bilgilendirmeye ilişkin kurumsal roller tanımlanmıştır. Büyük kullanıcıların enerji tüketim bilgilerinin toplanması ve bu bilgiler için veri tabanlarının geliştirilmesi ve tutulması sorumluluğu birincil olarak YEGM’ne verilmiştir. Bununla birlikte, raporlama yükümlülüklerinin yerine getirtilmesi, veri işlenmesi ve analizi, karşılaştırma ve sektörel analiz kabiliyetlerinin geliştirilmesi gibi alanlarda kapasitenin güçlendirilmesine ihtiyaç duyulmaktadır. Ayrıca, başarılı uygulama örneklerinin tekrarlanabilmesi için, uygulama deneyimlerine ilişkin (örnek uygulama incelemeleri, finansman türleri, örnek sözleşme taslakları basta olmak üzere) bilgi toplayacak sistemlerin geliştirilmesine ve finansman ve uygulamanın daha fazla desteklenmesine yönelik programların geliştirilebilmesine ihtiyaç duyulmaktadır. Bilgilendirme kampanyaları başarılı bir şekilde uygulanmıştır, ancak kampanyaların zamanla etkinliğini kaybettiği görülmektedir.

Teşvikler ve Uygulama Desteği
Çeşitli teşvik uygulamaları ve teknik yardım programları geliştirilmiştir ve bunlar çalışır durumdadır, ancak program planlama ve uygulama fonksiyonlarının tümü (piyasa etütleri, program tasarımı, uygulama planları, izleme ve raporlama, değerlendirme ve program yeniden tasarımı gibi) uygulanmamaktadır. Çoğu teşvik uygulaması daha büyük sanayi tüketicilerini hedeflemekle birlikte, fonlar her zaman istenilen düzeyde kullandırılamamıştır. Kamu tesislerini, ticari binaları veya konut sektörünü spesifik olarak hedefleyen veya enerji verimliliği danışmanlık şirketleri (EVD) gibi yeni mekanizmalara yönelik teşvik programları bulunmamaktadır. Çeşitli durumlarda bazı teknik yardım girişimleri bulunmakla birlikte, bunların çoğunun donörler tarafından finanse edilen, birkaç yıl sonra kademeli olarak uygulamadan kaldırılacak geçici nitelikte programlar olduğu görülmektedir. Son kullanıcılara kapsamlı teknik, finansal ve uygulamaya ilişkin bilgi sağlayacak fonksiyonel EV bilgilendirme merkezleri, web siteleri veya uygun diğer araçlar bulunmamaktadır.

İzleme ve Değerlendirme
Türkiye’de izleme ve değerlendirme (İ-D) fonksiyonları tam olarak geliştirilmiş ve faaliyete geçirilmiş değildir. Bazı İ-D fonksiyonları planlanmış veya politikalarla belirlenmiştir, ancak bunlara ilişkin resmi değerlendirme raporları bulunmamaktadir. Ulusal düzeyde belirlenmiş hedefler mevcuttur ancak hedeflerin uygunluğu, uygulama maliyetleri, finansman kaynakları, vs. hakkında yapılan analizler oldukça sınırlıdır. Nispi öncelik sıralamalarını veya enerji tasarrufu potansiyellerini belirlemeye yönelik sektör veya alt sektör hedefleri belirlenmemiştir. Öte yandan, ulusal hedefler doğrultusunda kaydedilen ilerlemenin nasıl ölçüleceğini ve ne aralıklarla raporlanacağını belirlemeye yönelik olarak kabul edilmiş bir metodolojinin bulunmadığı da görülmektedir.

Program ve proje düzeyinde, bunların etkilerini veya etkinliğini belirlemeye yönelik belirlenmis değerlendirme ve ölçüm–doğrulama metodolojileri veya planları bulunmamaktadır.

Piyasa Segmenti Bazında Değerlendirme
Türkiye’deki mevcut durum piyasa segmentleri bazında da incelenmiştir. Örnegin küresel deneyim göstermektedir ki, fiyat sinyallerine ve teşviklere cevap veren özel sektörün aksine, kamu sektörünün motive edilmesi daha karmaşıktır. Genel olarak politika üzerine daha fazla odaklanmak gerekir, enerji verimliliği iyileştirmeleri uygulamalarını daha kolay ve daha az riskli hale getirmek için destekleyici programlara da ihtiyaç duyulur. Başarılı programların önemli bir unsuru kamu ihale düzenlemelerinin ve prosedürlerinin; (a) en düşük ilk maliyet yerine yaşam döngüsü maliyetleri ve (b) kamu kurumlarının enerji faturalarını düşürmeleri halinde bütçe ödeneklerinin azaltılmamasını sağlayacak bir bütçeleme düzenlemesi üzerinde odaklanarak uyarlanmasıdır.

Finansman seçenekleri ile ilgili olarak, uluslararası deneyimler önemli potansiyel ve cazip geri ödeme sürelerine rağmen, bazı piyasa başarısızlıklarının enerji verimliliği finansmanını engellediğini göstermektedir; örneğin, (a) kredi değerliği olan kamu kurumlarının ve belediyelerin sayısının sınırlı olması, (b) düşük veya sınırlı borçlanma kapasitesi; (c) yüksek işlem maliyetlerine yol açan küçük proje ölçekleri, (d) yüksek kaliteli EV proje tekliflerini hazırlamak için bütçe kapasitesinin ve teknik kapasitenin sınırlı olması, (e) davranışsal eylemsizliğe yol açan yüksek risk algısı bunlardan bazılarıdır.
Dünya Bankası’nın ve diğer uluslararası finansal kuruluşların deneyimleri kamunun engellerden bazılarını ortadan kaldırmalarına olanak tanıyacak çeşitli finansman seçeneklerinin mevcut olduğunu göstermektedir.

Uluslararası tecrübe, konut sektöründe enerji verimliliği iyileştirmelerinin desteklenmesine yönelik dört ana finansman seçeneğine işaret etmektedir: (a) enerji verimliliği döner sermayeleri, (b) ticari banka finansmanı ile uygulanan kredi hatları, (c) kısmi kredi veya risk garantileri, (d) kamu hizmet şirketlerinin yükümlülükleri. Diğer sektörlerde olduğu gibi, dört seçeneğin her biri altındaki seçimlerin, tasarım özelliklerinin ve sunulan ürünlerin ülke koşullarına göre tasarlanması gerekmektedir.

Türkiye için Anahtar Kurumsal İlkeler
Türkiye enerji verimliliğini desteklemek için sağlam bir politika çerçevesi ile güçlü programların ve kurumların oluşturulması bakımından övgüye değer bir iş yapmış olmasına rağmen, ulusal programının etkin uygulama düzeyine taşınmasına yardımcı olmak için ilave iyileştirmelere ihtiyaç duyulmaktadır. Kurumsal düzenlemelere bilgi girdisi sağlayacak bazı ana ilkeler şunlardır:

1. Türkiye görünür ve bağımsız bir enerji verimliliği birimi kurmayı değerlendirmelidir.
2. Bu enerji verimliliği birimi geniş temsilli bir yönetim kurulu ile en etkin şekilde faaliyet gösterecek şekilde oluşturulmalıdır.
3. Enerji verimliliği birimi, enerji verimliliği alanında devletin ana uygulama kolu olarak hizmet vermelidir.
4. Enerji verimliliği birimi tüm program fonksiyonlarını geliştirecek ve idame ettirecektir — piyasa analizinden program formülasyonuna, uygulamaya ve değerlendirmeye, kamu program planlarına ve değerlendirme raporlarına kadar.
5. Yönetim ekibi, yönetim kurulunun periyodik kurum performans incelemelerine tabi olmalıdır; personeli işe alma ve işten çıkarma, iyi performansı ödüllendirme esnekliklerine sahip olmalıdır.
6. Bu yeni enerji verimliliği birimi, kamu ve konut sektörleri gibi hâlihazırda yetersiz hizmet verilen piyasaları acil bir şekilde ele alabilmek için çaba göstermelidir.

Türkiye için Kurumsal Seçenekler
Bu proje sırasında gerçekleştirilen değerlendirmeler temelinde, Türkiye için potansiyel seçenekler olarak aşağıdaki modeller belirlenmiştir (Tablo 1). Burada sunulan seçeneklerin, tamamen yeni bir birimin kurulmasından ziyade YEGM’nin olası bir yeniden yapılandırması olarak değerlendirilebileceğini vurgulamak gerekir.

Bu calisma kapsaminda gelecekteki enerji verimliliği birimi olarak hizmet vermek üzere ya bir bağımsız yasal kurum ya da bir kamu-özel sektör ortaklığı (KÖO) girişimi oluşturması tavsiye edilmektedir. Her iki seçenek de uygun özel sektör katkısı ve etkisiyle yeterince güçlü bir bağımsızlık sağlayacaktır. Yeni EV biriminin ana rolü EV programları bakımından devletin uygulayıcı kolu olarak hizmet vermek olacaktır.

Tablo 1: Türkiye için Kurumsal Seçenekler

Seçenek

Açıklama

Uluslararası Örnekler

1

ETKB bünyesinde enerji verimliliği alanına özel bir genel müdürlük (EVGM) kurulması

  Vietnam: Sanayi ve Ticaret Bakanlığı bünyesindeki EV Dairesi

2

ETKB’ye bağlı olan, kurul üyeleri kamudan gelen Bağımsız bir EV kurumu

  Hindistan: Elektrik Bakanlığı’na bağlı BEE

  Rusya: Enerji Bakanlığı’na bağlı REA

  Tayland: Enerji Bakanlığı’na bağlı DEDE

  Meksika: Enerji Bakanlığı’na bağlı CONUEE

3

Birden fazla bakanlık altında çalışan (örn. ETKB, BSTB, ÇŞB), kurul üyeleri kamudan-özel sektörden gelen bağımsız bir EV birimi

  Fransa: ADEME

  Avusturya Enerji Ajansı

4

Enerji Verimliliği alanında faaliyet gösterecek, kurul üyeleri kamudan gelen Kamu İktisadi Teşebbüsü

  Kore Cum.: KEMCO

  Güney Afrika: NEEA

  Finlandiya: Motiva

  Norveç: ENOVA

  İspanya: IDAE

5

Kurul üyeleri kamudan-özel sektörden gelen bağımsız yasal kurum

  İngiltere: EST

  Japonya Enerji Tasarrufu Merkezi

  İrlanda Sürdürülebilir Enerji Kurumu

  Sri Lanka Sürdürülebilir Enerji Kurumu

6

Enerji Verimliliği alanında faaliyet gösterecek,   hissedarları ve kurul üyeleri kamu - özel sektörden gelen Kamu-Özel Sektör Ortaklığı

  Almanya:  dena

  Polonya Ulusal Tasarruf Ajansı

7

Tüm program fonksiyonları performansa dayalı sözleşmeler kapsamında özel sektörce yerine getirilen küçük idari kurum

  ABD: Eyalet EV şirketleri

  Güney Afrika: Eskom standart teklif programı

Programlama bakımından, mevcut her bir EV programının kurul tarafından onaylanması ve program uygulama planının açık bir strateji ile birlikte hazırlanması ve onaylandıktan sonra kamuoyuna açıklanması gerekecektir. Birim faaliyete geçtikten sonraki altı aylık süre içerisinde, ana sektörlerin her birine yönelik — sanayi, kamu, konut —strateji ve planları geliştirilmelidir.
Kurulda EV sorumluluğu bulunan tüm kamu kurumlarının yer aldığı geniş bir temsil yapısı olacaktır. Seçilen sektör derneklerinden, bankalardan, tüketici gruplarından, akademik kuruluşlardan ve sivil toplumdan temsilcilerin de katılımı değerlendirilmelidir. Kurulun ana sorumluluğu, yönetim ekibinin atanması ve yenilenmesi, stratejik belgeler, yıllık bütçelerin ve çalışma planlarının onaylanması, tüm yeni program planlarının onaylanması, ilerleme ve değerlendirme raporlarının gözden geçirilmesi ve EV kurumunun etkili bir şekilde faaliyet göstermesini sağlayacak diğer görevler de dahil olmak üzere enerji verimliliği biriminin gözetiminde olacaktır.
Program düzeyindeki kararların çoğunluğu kurul tarafından alınacağı için, Enerji Verimliliği Koordinasyon Kurulu (EVKK) muhtemelen Başbakanlık başkanlığında bakanlıklar arası koordinasyon, politika formülasyonu ve güncellemeleri, düzenlemelerin uygulanması gibi konular üzerinde odaklanan daha üst düzeyde bir EV Politikası Komitesi’ne dönüştürülebilir. Bu Komite aynı zamanda yeni programlama çalışmaları, yeni düzenlemelere ilişkin kamuoyu bilgilendirme ihtiyaçları, vs. bakımlarından EV biriminin kuruluna tavsiyelerde bulunabilir.

Sonuç:
Dünyada geniş kapsamlı enerji kurumlarından bağımsız yapılara sahip daha ihtisaslaşmış kurumlara doğru bir geçiş eğilimi gözlenmektedir. Bu durum karar vermeyi, yetişmiş personelin elde tutulmasını, ihtisaslaşmış becerilere erişimi ve program uygulamasını kolaylaştırmaktadır. Başarılı ülkeler ve modeller arasında EV kurumlarının piyasa etütleri, veri toplama ve veri analizi, program planlaması ve formülasyonu, program uygulaması ve idaresi, program değerlendirmesi ve raporlama fonksiyonları genel olarak benzerdir. Birçok kurum hem etkilerin ölçülmesi, hem de kamu kaynaklarının kullanımında maliyet etkinliğin sağlanması için hesap verebilirlik konusunda daha fazla baskıya maruz kalmaktadır.

Kamu ve özel sektörün temsil edildiği yönetim kurulları daha yaygın hale gelerek daha geniş yelpazeye yayılan paydaşların kurum çalışmalarını etkilemesine olanak tanımaktadır. Yönetim kurulları aynı zamanda yaklaşımlar konusunda uzlaşı oluşturulmasına, kuruluşların birbirlerine katkıda bulunmalarına, performans raporları ve incelemeleri yoluyla daha fazla hesap verebilirlik sağlanmasına yardımcı olmaktadır. Politika formülasyonuna ve program tasarımına özel sektör katkısı ve özel sektörün uygulamaya katılımı önemlidir. Diğer yandan, EVD’ler sanayi, ticaret ve kamu sektörü piyasalarına hizmet verilmesine yardımcı olabilecek hizmet sunum mekanizmalarından birisidir, ancak bunun için tek mekanizma olmadığı gibi, bu mekanizma bir “sihirli kurşun” da değildir. EVD gelişimi uzun vadeli bir kararlılık gerektirir ve karmaşık bir süreçtir. Öncelikle kamu sektörüyle başlamanın, daha basit iş modelleri üzerinde odaklanmanın ve EVD’leri finansörler olarak değil hizmet sağlayıcılar olarak geliştirmenin etkili yaklaşımlar olduğu ortaya konulmuştur.

Başarılı EV kurumları genellikle özerk ve esnektir, görünür ve hesap verebilirdir, uygun personel ve kaynağa sahiptir ve çeşitli paydaşlar ile işbirliği yapmaktadır. Elbette spesifik bir model seçimi siyasi bir karar olacaktır, bununla birlikte mümkün olan en kısa süre içerisinde bir seçeneğin seçilmesi ve bir geçiş planını uygulamaya konması tavsiye edilmektedir. Bu raporda belirtilen küresel deneyimin yansıtıldığı ilkelere göre yapılması halinde, sonuçta açıklanan ulusal EV amaç ve hedeflerinin başarılmasını hızlandıracak gelişmiş bir EV kurumsal yapısı ve artan program performansı elde edilecektir.