İçindekiler
Dergi Arşivi

Kamu Yönetiminin Verimliliği Raporu (Mckınsey Kamu Yönetimi Merkezi)

Özlem ÖZDEMİR / Sanayi ve Teknoloji Uzmanı (Verimlilik Genel Müdürlüğü)

 

McKinsey Kamu Yönetimi Merkezi (The McKinsey Center for Government-MCG), Nisan ayında “Kamu Yönetimi Verimliliği-3,5 Trilyon Dolarlık Olanağa Ulaşmak” başlıklı bir rapor yayınlamıştır. Bu rapor, kamu yönetiminin verimliliği için yapılan küresel bir araştırmaya dayanmaktadır.

MCG, kamu yönetiminin verimliliği ve performansı konularında araştırma, işbirliği ve yenilik için çalışmalar yapan küresel bir merkezdir. MCG, danışmanlar, araştırmacılar ve bilim-teknoloji uzmanları içeren küresel bir firma olan McKinsey’in Kamu ve Sosyal Sektör Uygulama çalışmasının bir parçasıdır. MCG’nin misyonu, dünya çapında hükümet ve hükümet dışı kurumlara vatandaşın yaşam standardının iyileştirilmesinde yardımcı olmak ve dünyanın en çok baskı yaratan ekonomik ve sosyal sorunlarını çözmek olarak ifade edilmektedir.

McKinsey’in Kamu ve Sosyal Sektör Uygulama çalışması; ekonomik kalkınmayı, eğitimi, sağlık hizmetlerini, kamu finansmanını, altyapıyı, işlem ve hizmetleri, savunma ve güvenlik hizmetlerini kapsamaktadır. MCG, makroekonomik kırılganlık, nüfusun yaşlanması, kentleşme ve kamu hizmetlerinin dijitalleşmesi gibi büyük sorun alanlarıyla ilgilenen dünyanın öncü kamu örgütleriyle birlikte çalışmaktadır. Bu kurumlar sosyal alanda, dünya çapında temel sosyal zorluklar için çözümler çoğaltan öncü kurumlar olup MCG bunlara destek vermektedir. Merkez, hükümet organları, kurum ve kuruluşları, bağışta bulunanları ve işletmeler arasında olduğu gibi sektörler arasında da ortaklıklar geliştirmektedirler. McKinsey son 5 yıl içinde 110 ülke çapında 250’den fazla hükümet kuruluşuna ve binlerce sosyal sektör kurumuna hizmet vermiş ve 4500’den fazla taahhüt tamamlamıştır.

“Kamu Yönetiminin Verimliliği” başlığını taşıyan araştırma, MCG tarafından yürütülen ve McKinsey Küresel Enstitüsü’nce (The McKinsey Global Institute-MGI) desteklenen kamu yönetimin verimliliği üzerine yapılan küresel bir çalışmaya dayanmaktadır. Söz konusu araştırma kapsamında, bulguların konuyla ilgili ve işlemeye uygun olmasını sağlamak için, değişik ekonomik ve kurumsal gelişmişlik düzeyine sahip farklı ülkelerde çalışılmıştır. Bu araştırmada 200’den fazla örnek olay gözden geçirilmiş, 50’den fazla mevcut ve daha önceki devlet başkanlarıyla, bakanlarla, belediye başkanlarıyla, kıdemli memurlarla ve finans, ticaret ve dijital alandaki uzmanlarla görüşülmüştür. Aynı zamanda bu alanda bir ilk olan bir veri tabanı oluşturularak 42 ülkede 7 sektörde hükümetlerin harcamaları etkinlik ve etkililik karşılaştırmalarıyla analize tabi tutulmuştur.

Rapor temel olarak iki ana kısımdan oluşmaktadır: Birinci kısım, “Daha Ucuza Daha İyi Sonuçlar: Kamu Verimliliği için Fırsat” başlığını taşımaktadır. Bu başlık altındaki ilk bölüm “Neden Kamu Yönetiminin Verimliliği Hiç Olmadığı Kadar Önemli?” başlığını taşımakta ve bu soruya açıklık getirmektedir. Buna göre, dünya çapında devlet yönetimleri giderek çoğalan acil bir sorunla karşı karşıyadır: Daha azla nasıl daha çok yaparız? Günümüzde hükümetler ekonomik eşitsizlik, yükselen sağlık harcamaları ve güvenlik kaygıları gibi sorunlarla mücadele etmektedir. Aynı zamanda online alışveriş, mobil bankacılık ve ortak araç kullanımı gibi hizmet alanları yönetimlerden hizmetlerin daha hızlı ve daha iyi verilmesini talep etmektedir. Tüm bunlar bir arada yönetimin verimliliğini gerektirmektedir. Rapora göre, bu yapılabilir bir şeydir. Yönetimler zaten çok az maliyetle ya da çok az ek maliyetle üretme konusunda ilerleme kaydetmiştir. En iyi uygulamaların daha geniş paylaşımı ve yeniliğin daha hızlı yayılması yoluyla kamu sektörü yöneticileri “Yönetim 3.0 – Etkinliğin Yeni Çağı” olarak adlandırılan daha yüksek kalitede kamu hizmetlerinin dönüşümünü gerçekleştirebilirler.

Devlet yönetimi, küresel ekonominin çok büyük bir payını işgal etmek üzere büyümüştür. 2015’te küresel GDP’nin %34’ünü yani 35 trilyon dolarlık kısmını kamu harcamaları oluşturmuştur. 2005’ten 2015’e kadar yıllık kişi başına yönetim harcaması, reel olarak üçte birden fazla artmıştır. Bu büyüme devlet hacmi içinde, taahhütlerdeki istikrarlı bir artışı göstermektedir. Geçen yıllarda kamu harcamalarının ölçeğinin artışına rağmen hükümetler yine de vatandaş taleplerine yetişmeye uğraşmıştır. MCG araştırması vatandaşların toplu taşıma, eğitim, sağlık hizmetleri gibi anahtar kamu hizmetlerinden memnuniyetinin, bankacılık ve diğer özel sektör hizmetlerinden memnuniyetine göre yarıdan az olduğunu ortaya koymuştur. Sonuç olarak vatandaşlar devletten özel sektörün sunduğu olanakları beklemektedirler.

Hükümetlerin karşı karşıya oldukları zorluklar ve yerine getirmeleri gereken görevler nicel ve nitel olarak artmakla birlikte birçok ülke kamu harcamaları konusunda önemli kısıtlarla karşı karşıyadır. Önceki McKinsey Küresel Enstitüsü araştırması, dünya ekonomisinin düşük bir büyüme periyoduna girdiği sırada hükümetlerin mali durum sıkıntısının döngüsel değil kısmen yapısal olduğu tespitini yapmıştır. Hükümetlerden beklenti hiç bu kadar olmamıştır; çünkü fon kaynakları gerçek bir baskı altındadır. Açığı kapatmak için hükümetler daha çok, daha iyi ve daha az masrafla hizmet sunmak için acil yollar bulmak zorundadır.

Raporun birinci kısmının ikinci bölümü “3,5 Trilyon Dolarlık Verimlilik Fırsatı ve Bunu Gerçekleştirmek için Yeni Araçlar Seti” başlığını taşımakta ve bunu sağlamanın yollarını açıklamaktadır. Bu kapsamda; sağlık hizmetleri, tüm düzeylerdeki eğitim, kamu güvenliği, karayolu taşımacılığı ve vergi toplama gibi hizmet alanlarında verimlilik artışı sağlamanın yolunun ülke karşılaştırmaları ve kıyaslama olduğu belirtilmektedir.

Sağlık hizmetleri ile ilgili araştırmada Merkezin incelediği 42 ülkede insanların sağlıklı bir ömür sürme beklentilerinin yanı sıra kısmen nüfusun yaşlanmasıyla bağlantılı olarak kişi başına reel sağlık harcamaları da artmıştır. Bu artışın zorlukları artıracağı belirtilen raporda araştırma kapsamındaki ülkelerden aynı düzeyde sağlıklı yaşam beklentisi olanlar arasındaki verimlilik farklılıklarını göz önünde bulundurarak durumun olumluya çevrilebileceği ifade edilmektedir. Buna göre aynı grupta bulunan ülkeler içindeki başarılı örneklere bakarak diğer ülkeler de benzer bir gelişim yolunu izleyebilir.

Temel ve ikincil düzey eğitimle ilgili olarak raporda, analize tabi tutulan ülkelerin 2009’dan 2015’e kadar öğrenci yetkinliklerini yaklaşık olarak yarı yarıya geliştirdikleri açıklanmaktadır. Pek çok ülkede son yıllarda öğrenci başına harcama anlamlı bir şekilde artmakla birlikte bu harcamalarda ülkeler arası geniş bir çeşitlilik ortaya çıkmıştır. Rapora göre eğitim konusunda ülkeler, zorunlu olarak ek kaynaklar geliştirmek yerine, örneğin öğretimi daha çekici bir kariyer alanı yapmak için yollar bulmak gibi, eğitim yaklaşımlarını tekrar gözden geçirebilirler. Böylece temel ve ikinci düzey eğitimde verimlilik artışları sağlayabilirler.

Yapılan çalışmada üçüncü düzey eğitimde ülkelerin etkililik düzeylerini ölçmek için, üç kriterden oluşan bir çıktı puanlama sistemi geliştirilmiştir. Bunlar; herhangi bir yılda mezun olmuş kayıtlı öğrenci yüzdesi, büyük üniversitelerdeki öğretim kalitesi ve mezuniyet için üçüncü düzey eğitimin önemidir. Bu puanlama, benzer harcama düzeylerinde olan ülkeler arasında bile, üçüncü düzey eğitim çıktılarında geniş bir çeşitlilik ortaya çıkarmıştır. Bu bulgu ise verimliliği artırmak için anahtar bir olanağa işaret etmektedir. Bazı ülkelerin, öğrenci başına daha az harcama ile hem eğitim kalitesini yükseltmesi hem de mezuniyet oranında artışlar sağlaması diğer ülkeler için örnek oluşturması açısından ümit verici olarak değerlendirilmektedir.

Kamu güvenliği alanında yapılan analizde; hükümetlerin insanların güvenliğini nasıl sağladığını ölçmek için, dört ölçümden oluşan bir kamu güvenliği kriteri geliştirilmiştir. Söz konusu dört ölçüm; rapor edilen cinayet oranları, vatandaşın polise olan güveni, yargıya olan güven ve bir kişinin gece tek başına yürümesinin güvenlik düzeyi şeklinde belirlenmiştir. Sonuçlar çok karmaşık bir resim sunmuştur. Analize tabi tutulan ülkeler arasında güvenlik iyileştirmeleri konusunda çok büyük farklılıklar gözlenmiştir.

Karayolu taşımacılığı konusunda, analize tabi tutulan 26 ülkede, toplam hükümet harcamasının 2000’den 2015’e kadar reel olarak tahmini %43 oranında arttığı tespit edilmiştir. Harcamalardaki bu artışa rağmen, karayolu taşımacılığının kaydedilen kalitesi ya sabit kalmış ya da örneklemdeki ülkelerin yarısında düşmüştür. Çalışmada, kara taşımacılığının etkinliğini ölçmek için “Yolcu Kilometre Eşdeğeri” (Passenger Kilometer Equivalent-pkme) adında bir kriter geliştirilmiştir. Yapılan analizler sonucunda, hükümetlerin aynı düzeylerde insan ve mal taşımacılığını başarmak için daha çok harcama yaptığı tespit edilmiştir. Türkiye’nin de aralarında olduğu sadece dört ülke bu ölçümde etkinlik gelişimi sağlamada başarılı olmuştur. Buradan hareketle, karayolu taşımacılığında daha çok dikkatli hedefleme, zamanlama ve yol yatırımlarını dizayn etme vb. alanlarda pek çok şeyin yapılabileceği belirtilmektedir.

Vergi tahsilatı konusunda yapılan çalışmada, orta ve düşük gelirli ülkelerin karışımından elde edilen 28 vergi otoritesinin etkinlik ve etkililik düzeyleri değerlendirilmiştir. Buna göre, analize tabi tutulan tüm ülkelerde son yıllarda vergi kaçakçılığı azalmış ve böylece vergi tahsilatında etkililik artmıştır. Fakat bazı ülkeler bunu kişi başına harcamayı azaltarak yaparken diğerleri oldukça fazla harcama yaparak başarmıştır. Bu nokta diğer ülkelerde de vergi tahsilatında eş zamanlı olarak etkinlik ve etkililik düzeyinin geliştirilebilmesi için fırsata işaret etmektedir. Bu gelişim aynı zamanda iyi planlanan bir dijitalleşme çabasını da içermektedir. Orta ve düşük gelir düzeyindeki ülkelerin vergi tahsilatı için biraz daha fazla harcamaya ihtiyaç duyması muhtemeldir; fakat bu ekstra harcama verimli uygulanırsa çoğunlukla bunu yapmaya değerdir. Örneğin Türkiye’de vergi tahsilatına harcanan her bir ilave Dolar, 60 Dolar üretmiştir.

Tüm bunlardan hareketle raporda, yapılan harcama karşılıklarındaki bu geniş farklılığın en iyi performanslardan öğrenmeyi sağlayabileceği görüşü ileri sürülmektedir. Böylece dünya çapında hükümetler tüm sektörlerde ya da belli anahtar sektörlerde verimliliklerini artırabilir. Ancak ülkelerin başlama noktasına bağlı olarak, verimlilik açığını kapatmak için alınacak yol anlamlı bir şekilde farklılaşacaktır. Birçok orta ve düşük gelir seviyesindeki ülke verimlilik doğrultusunda sıçrama yapma olanağına sahiptir. Bunu, kamu hizmetlerinin kapsamını artırmaya devam ederken, küresel olarak hizmetlerini dönüştürmede en başarılı ülkelerin hangi araçları kullandıklarına bakarak yapabilirler. Bu bakış açısı onların, harcamalarının maliyet etkililiğini maksimize ederek hızlı çıktı elde etmesini sağlayacaktır. Verimlilik konusundaki küçük gelişimler hala ilave harcama yapmaya değerdir; ancak birçok hükümet, farklı sektörlerdeki harcamalardan elde ettiği kazancı gözden geçirebilmek için çok tedbirli olmalıdır. Kıyaslama ve diğerlerinden öğrenmeyle birlikte, böylesi bir gözden geçirme, kamu yönetiminin verimliliğinin geliştirilmesinde merkezi bir rol oynayabilecektir.

Raporun ikinci kısmı “Verimliliği Yönetmek (Leading For Productivity): İşlevsel Yetenekler İnşa Etmek” başlığını taşımaktadır. Bu bölümdeki alt başlıklar ise, “Finansal Liderler: Kamu Yönetiminin Verimliliği için Yola Kılavuzluk Etmek”, “Hükümet İşi: Ticari Kapasiteyi Artırmak”, “Dijital ve Veri Güdümlü Hükümeti Daha İyi Duruma Getirmek”, “Yönetme Yeteneği: Yetenekleri Büyütme ve Yüksek Performansı Mobilize Etme” olarak belirlenmiştir. Araştırma yapılan öncü ülkelerin deneyimi, kamu sektörü verimliliğini yükseltmek için gösterilen herhangi bir çabada kamu yönetiminde anahtar işlevsel yetenekleri tekrar düşünmek ve yeniden şekillendirmek gibi bir zorunluluğa işaret etmektedir. Buna göre, tarihsel olarak hükümetin merkezinde olan politik fonksiyona ek olarak finans, ticari yeterlilikler, dijital teknolojiler ve veri analizleri ve yetenek yönetimi şeklide sayılan dört işlev güçlendirilmeye ihtiyaç duymaktadır.

 

Mali işlev, kamu yöneticilerine daha iyi veri, yönlendirme olanağı ve destek sağlamaktadır. Birçok ülkede bu rol kamu finansmandan sorumlu hükümet birimi tarafından yansıtılır. Ancak mali liderlik rolü tipik olarak devlet başkanları tarafından yürütülse de kamu sektörünün tümünde ihtiyaçtır. Bu araştırmada, çeşitli ülke örnekleriyle mali işlevde yeni yaklaşımları yerleştirmek, ölçmek ve sonuç elde etmek için uygulanan alanlar vurgulanmaktadır. Kamu yönetimi verimliliğinde kademeli bir çözüme yardımcı olmak için mali fonksiyonlar aşağıdaki beş noktayı uygulayabilir:

1. Mevcut veriyi ve analitik temelleri yerinde kullanma,
2. Bölüm düzeyinde harcama verimliliğini anlamak için periyodik kıyaslamalar ve harcama incelemeleri yapmak,
3. Bölümlerle sürekli bir performans diyaloğu geliştirmek ve bölümlerin bütçe ve amaçlara katılım sağlamasını güçlendirmek,
4. Uzun dönemli sosyal ve ekonomik sonuçlara ulaşmak için stratejik düşünmeyi yerleştirmek,
5. Mali değere ulaşmak için hükümet bilançosunu etkin bir şekilde yönetmek.

Ticari yetenekler açısından bakıldığında hükümetler sadece toplam GDP’nin %34’ünden sorumlu değildir, aynı zamanda birçok ülkede mal ve hizmetlerin en büyük tekil satın acısıdır. Buna ek olarak birçok kamu iktisadi teşekkülü, dünyanın en büyük şirketleri arasındadır. Bununla birlikte, hükümetler ve kamu iktisadi teşekkülleri en önemli ve en karmaşık sermaye projelerinin birçoğunu sunmaktan sorumludur. Tüm bu faktörler “hükümet işini” (The Business of Government), kamu sektörü verimliliğini geliştirme çabalarının önemli bir bileşeni yapmaktadır. Birçok hükümet ticari disiplinlerde gerçek ilerlemeler kaydetmektedir ancak, araştırmada daha çok şey yapılması gerektiği ifade edilmektedir. Yapılan analiz gelişme için aşağıdaki üç yolu göstermektedir.

1. Daha akıllı satın almalar, sonuçlar artarken aynı anda adreslenebilir harcamaların yaklaşık %15’ini tasarruf ettirebilir,
2. Daha iyi yönetişim kamu iktisadi teşekküllerindeki değeri ortaya çıkarabilir,
3. Önemli yönetim projelerinin geliştirilmesi hükümetlere yıllık 1 trilyon dolara kadar tasarruf sağlayabilir.

Etkili bir dijital fonksiyon yapılandırmasıyla hükümetler, vatandaş deneyimlerini, para tasarrufunu ve çıktı üretimini dönüştürebilir. Daha önceki McKinsey araştırması, dijitalleştirmenin küresel kamu sektöründe en az 1 trilyon Dolar değerinde verimlilik gelişimi doğurabileceğini tahmin etmektedir. Kamu yönetiminde dijitalleştirme ve veri analizleri; etkinlik, etkililik gelişiminde ve vatandaş memnuniyetinde ayrı ayrı ya da çoğunlukla hepsinde birden ilerleme sağlatabilir. Bu gelişimleri başarmak için hükümetler aşağıdaki dört anahtar alana odaklanmalıdır:

1. Hizmetler: Vatandaşlarla birlikte sayısallaştırma arayüzleri,
2. Süreçler: Manuel işleri otomatikleştirme ve yeniden dizayn etme,
3. Kararlar: Gelişmiş veri analizleriyle entegrasyon,
4. Veri paylaşımı: Çözümlere vatandaşları dahil etme.

En başarılı hükümetler, bu dört yetenek arasında, dijitale uyumlanmayı destekleyen ve hızlandıran bir takım yaklaşımlar uygulamıştır. Tek bir reçete olmayacağı belirtilmekle birlikte raporda dört anahtar kolaylaştırıcıya işaret edilmektedir: Verimlilik hedeflerine ulaşmak amacıyla dijitali düzgün bir biçimde çalıştırmak için düzgün bir strateji belirlemek; dijital sunumu birleştirmek ve koordine etmek için güçlü yönetişimi devreye sokmak; eğitim ve iyileştirme yoluyla doğru liderliği, yeteneği ve kültürü garantilemek; temel teknolojik altyapıyı standardize etmek.

İnsan kaynakları konusunda raporda, stratejik bir insan kaynakları işlevinin, tüm kamu yönetiminin daha azıyla daha iyi çıktı sunmak için ihtiyaç duyduğu yetenekleri geliştirmesini ve çekmesini sağlayacağı belirtilmektedir. Ayrıca bu işlev, devamlı verimlilik kazançları elde etmesini sağlayan yetenekleri yönetir ve motive eder. Eğer hükümetler verimlilikte ilerlemeyi başarırsa, yönetim yeteneği için yeni yaklaşıma ve mevcut halde yetersiz temsil edilen bir dizi işlevsel donanımlar geliştirmeye ihtiyaç duyacaktır. Aynı şekilde, hükümetler var olan geniş işgücünü yönetmek ve mobilize etmek için, üst düzey yöneticilere ilham vermek ve canlandırmak amacıyla yeni yollar arayacaktır. Kısacası kamu sektörü örgütleri, daha büyük bir verimlilik elde etmek için uyumlanma ve çeviklikte yeni bir seviyeye ihtiyaç duyacaktır. İnsan kaynaklarındaki bu karmaşık zorlukları yenmek için, kamu sektöründeki insan kaynakları yöneticileri, yeni bir role bürünmeye ihtiyaç duyacaktır. Bu rol aşağıdaki zorunlulukları kapsamaktadır:

1. İnsan kaynakları fonksiyonunu yeniden tasavvur etmek ve şekillendirmek,
2. Rekabetçi bir iş piyasasında doğru yeteneği çekmek için açık ve hedeflenmiş değer önermeleri geliştirmek ve iletişime geçmek,
3. Verimliliği sağlamak için işgücünü devreye sokmak ve yöneticileri harekete geçirmek,
4. Dışsal paydaşlar ve gönüllülerin yeteneklerinden yararlanmak.

Raporda sunulan bu anlayış, verimlilikte ilerleme kaydetmiş hem hükümet hem de iş dünyasının deneyimlerinden yararlanmaktadır. Kamu yönetimi daha zorlu ve daha karmaşık bir çevrede özel sektörden birçok önemli yolda ayrılmakta iken Raporda, kamu sektörü ile özel sektör arasında birçok paralellikler kurulmaktadır.

Raporun sonuç bölümü “Eyleme Geçme” başlığını taşımaktadır. Bu kısımda “Kamunun Dönüşümünde Gerçek Dünya Dersleri” başlığı altında, hükümetlerin geniş çaplı bir dönüşümü şekillendirme zorunluluğuna değinilmektedir. Belli bir sektörde verimlilik gelişimi fırsatını gerçekleştirmek ve tüm sektörlerde verimlilik artışı sağlamak için, hükümetler geniş kapsamlı dönüşümleri yönlendirmek zorundadır. Ancak değişimin kamu yönetiminde çeşitli direnç mekanizmalarıyla karşılaşması da kaçınılmazdır. Raporda bu zorunluluklar, her biri farklı zihniyetler ve yaklaşımlar talep eden “hükümet dönüşümünün üç boyutu” olarak tanımlanmıştır:

1. Yön: Değişim için ikna edici vizyon ve açık strateji üretmek,
2. Dağıtım: Uygulamayı yönetmek için tutarlı bir süreç inşa etmek,
3. Teşvik: Değişim hızını sürdürmek.

Yüksek verimlilik bir son değildir; ancak vatandaşlara daha iyi yaşam sunmayı başarmak ve mali sınırlar içinde kalarak en büyük sosyal zorluklarla daha iyi başa çıkmak için bir yoldur. Birçok hükümet, vatandaşa sunduğu hizmetleri geliştirirken zaten etkinliği sağlamıştır. Diğer hükümetler de aynı şeyi yapabilir. Bunu, kendi verimlilik gidişatlarının daha doğru bir resmini çizerek, kendilerine benzer uluslardan öğrenerek ve hangi miktarda harcama ile ne kadar sonuç elde edileceği hakkında gerçeğe dayalı tartışmalar yaparak gerçekleştirebilirler. Bu yolla hükümetler, vatandaşlar için önemli olan hizmetlerde verimlilik gelişmeleri sağlayabilir. Raporda bu yeni, daha verimli ülke “Yönetim 3.0” olarak karakterize edilmektedir. Bunu başarmak, hizmetin profesyonelleşmesi veya “Yönetim 2.0” gibi anlamlı her bir parçanın dönüşümüyle mümkün olacaktır.