İçindekiler
Dergi Arşivi

Rekabetçiliğin Yeni Adı: İklim Değişikliği

Ezgi KOŞAN / Dış Ticaret Uzmanı (T.C. Ekonomi Bakanlığı İhracat Genel Müdürlüğü Pazara Giriş ve Uluslararası İlişkiler Dairesi Başkanlığı)

 

Esasen bilimsel temelleri olan bir olgu olan ikim değişikliği, günümüzde bireyler ile devletlerin ve hatta ticari organizasyonların değişen mahiyetlerde karşı karşıya kaldığı toplumsal bir olgu olarak da göze çarpmaktadır. İnsan kaynaklı küresel ısınma ve sebep olduğu iklim değişikliğinin en belirgin göstergeleri olan artan kasırgalar, fırtınalar, şiddetli yağış ve kuraklık gibi ekstremum doğa olayları düşünüldüğünde, iklim değişikliği olgusunun bireyler, devletler ve ticari organizasyonlar ile ilişkisi akut ve kısa vadeli bir ilişki gibi gözükmektedir. Ancak, konu daha yakından incelendiğinde, iklim değişikliği ile mücadele anlamında özellikle emisyonların azaltılması (mitigasyon) bağlamında atılan uzun vadeli adımların ülkelerin ve ticari organizasyonların rekabetçilikleri üzerine olan etkileri ile karşılaşılmaktadır. Bu çerçevede, iklim değişikliği ile ilgili politikaların gerek tasarım gerekse uygulanma süreçlerinde ülkelerin ve ticari organizasyonların rekabet dinamiklerini nasıl etkileyeceği sorusu günümüzde daha sık tartışma konusu olarak göze çarpmaya başlamıştır.

Bu yazıyla kısaca iklim değişikliği ve ticaret rejimlerinin tarihi gelişimlerinin rekabetçilik penceresinden değerlendirilmesi amaçlanırken iklim değişikliği olgusunun özellikle sanayi sektörünün rekabetçiliği üzerine etkileri ile Paris Anlaşması sonrası dönemde daha sık karşı karşıya kalması muhtemel ticari organizasyonların stratejik bir bakış açısı geliştirmelerine yönelik altyapı sağlanması hedeflenmektedir.

İklim değişikliği olgusu art arda gelen bilimsel çalışmaların akabinde, 80’li yıllardan itibaren bir uluslararası ilişikler konusu olarak da yoğun olarak gündem yaratmaya başlamıştır. Böylelikle, küresel bir sorun olarak tanımlanan iklim değişikliğine küresel ölçekte bir çözüm ekseninde yoğunlaşan müzakerelerde, gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler arasındaki derin görüş ayrılıklarına rağmen sürdürülebilir kalkınma kavramı altında nihai bir uzlaşı sağlanabilmiştir. Bu çerçevede, 1992 yılında Rio’da düzenlenen ve Rio Yeryüzü Zirvesi diye de adlandırılan Birleşmiş Milletler Konferansı’nda kabul edilen üç konvansiyondan biri olan ve 196 ülkenin nihai olarak taraf olduğu Birleşim Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (BMİDÇS) ile iklim değişikliği konusu uluslararası hukuki bir zemine kavuşmuştur.

BMİDÇS küresel ölçekte iklim değişikliği karşısında atılan ilk adım olmakla birlikte, çerçeve bir anlaşma niteliğinde olduğundan iklim değişikliği ile mücadelede ülkeler üzerine düşen sorumlulukları somut bir şekilde tanımlamada yetersiz kalmıştır. Bu amaçla, BMİDÇS altında derinleştirilen müzakereler, global ve hukuki bağlayıcılığı olan bir küresel emisyon salınım azaltımı hedefi ve bu hedefe yönelik ülkelerin sayısallaştırılmış taahhütlerini sunması doğrultusunda ilerlemiş ve Sözleşme’nin altında yer alan Kyoto Protokolü’nün imzalanmasına dek devam etmiştir. Kyoto Protokolü için belirlenen uygulama döneminin 2012 yılında sona erecek olmasıyla yeni bir iklim değişikliği belirlenmesine yönelik çabalar yoğunlaşmış, 2012 sonrasında uygulanacak yeni anlaşmanın benimsenmesinin beklendiği 2009 yılında gerçekleştirilen Kopenhag Zirvesi hayal kırıklığı ile sonuçlansa da umutlar 2011 yılında gerçekleştirilen Durban İklim Konferansı ile tekrar yeşermiştir. Böylece yeni bir iklim anlaşmasını müzakere etmek için Güçlendirilmiş Eylem için Durban Platformu oluşturulmuş ve 2015 yılına kadar “yeni bir protokol geliştirilmesi, hukuki başka bir araç veya hukuksal yaptırımı olan uzlaşılmış bir sonuç” amacıyla yola çıkılmıştır. 2012 yılında gerçekleştirilen Doha İklim Konferansı ile Kyoto Protokolü’nün ikinci uygulama döneminin 2013-2020 yılları arasında olmasına karar verilmiştir. Nihayet, 2013- 2015 döneminde gerçekleştirilen Varşova, Lima ve Paris İklim Konferansları neticesinde tüm tarafları sundukları Ulusal Katkılar temelinde bağlayan Paris İklim Anlaşması imzaya açılmıştır.

İklim değişikliği kapsam ve etki anlamında çevresel bir olgu gibi gözükse de diğer küresel çevre problemleri ve çözüm olarak geliştirilen birçok uluslararası anlaşma ve beraberinde getirilen düzenleme ve yükümlülükler ile birlikte değerlendirildiğinde etki alanı çok daha geniş bir olgudur. Zira küresel ısınma ve dolayısıyla iklim değişikliğine neden olduğu düşünülen sera gazları içerisinde başat olarak yer alan karbondioksit, fosil kaynaklarının ulaşım, enerji üretimi vb. vesilelerle yakılımı sonucunda yoğun bir şekilde atmosfere salınmaktadır. Karbon emisyonlarının özellikle enerji politikaları ile doğrudan ilgili olması nedeniyle, iklim değişikliği ekonomik etkisi en geniş çevre olgusu olarak da değerlendirilebilecektir. İşte bu nedenledir ki BMİDÇS’nin altında yer alan ve iklim değişikliği ile mücadelede somut adımlar atmak adına sayısallaştırılmış yükümlülükler getiren Kyoto Protokolü’nün müzakere, kabul ve özellikle de yürürlük süreci ülkeler açısından oldukça sancılı olmuştur. Örneğin Amerika Birleşik Devletleri (ABD), ülke içinde gelişen rekabetçilik tartışmaları ve muhalefet sonucunda Kyoto Protokolü’nü imzalamış olsa da iç onay sürecini hiçbir zaman tamamlamamıştır.

Enerji politikalarının, üretim ve dolayısıyla ekonomi politikalarının odağında yer alması nedeniyle ekonomik etkisi son derece yüksek olan iklim değişikliği ve eşlik eden politikaların yansımaları, rekabetçilik dinamiklerini önemli ölçüde etkilemeye başlamış olup önümüzdeki dönemde de özellikle ticaret vasıtasıyla etkilemeye devam edeceği öngörülmektedir. Söz konusu etkiyi doğrudan ve dolaylı olarak iki kısma ayırmak mümkündür. Doğrudan etkiler bağlamında, iklim değişikliği ile mücadeleye doğrudan katkı sağlayan ürün ve hizmetlerin ticareti kapsamında yaşanan gelişmelerden bahsetmek mümkün olacakken; dolaylı etkiler bağlamında ise üretimleri sırasında kullanılan enerji ve prosesler sonucunda karbon salınımları yaratarak iklim değişikliği sorunu ile mücadeleyi bir nevi zorlaştıran (iklim değişikliği sorununu artırıcı yönde etki eden) ürün ve hizmetlerin ticaretine ilişkin gelişmelere değinmek yerinde olacaktır.

Söz konusu etkileri daha yakından irdelenmesini teminen, uluslararası ticaretin hukuki zeminini oluşturan ve küresel ticaretin kurallarını belirleyen Dünya Ticaret Örgütü’nden kısaca bahsetmek faydalı olacaktır. İkinci Dünya Savaşı sonrası yeşermeye başlayan barış umutlarının en önemli dayanaklarından biri, küresel bir ticaret sistemine inanç olmuş ve böyle bir ortamda imzalanan Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (GATT) 1 Ocak 1948 yılında yürürlüğe girmiştir. 1996 yılına gelindiğinde ise yoğun müzakere turları sonucunda, küresel ticareti düzenleyen GATT Anlaşması en önemlisi güçlendirilmiş bir temyiz olmak üzere beraberinde gelen bir takım değişikliklerle birlikte bir çatı örgüte -Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ)- dönüşmüştür. Ticari ve ekonomik ilişkilerin artırılması, tam istihdamın gerçekleştirilmesi ve küresel üretim kaynaklarının en etkin kullanılması temel amaçları çerçevesinde, gümrük tarifelerinin kademeli olarak liberalizasyonunu hedefleyen müzakere rauntları devam etmiş, zamanla tarife dışı konularda müzakerelere gittikçe artan oranda dâhil olmaya başlamıştır. Böylece, uluslararası ticarete ilişkin kurallar GATT Anlaşması’nın temel iki prensibi olan Ulusal Muamele ve En Çok Kayırılan Ülke temelinde şekillenmeye devam ederken, çevre konusu da oluşturulan Ticaret ve Çevre Komitesi bünyesinde kurumsal bir yapıya kavuşmuştur. Esasen, 1950’li yıllardan bu yana süregelen tarife liberalleşmesi, Doha Raundunda sanayi ve tarım ürünlerinde ayrı hatlarda yürüyen müzakerelerde belirleyici gruplar arasında uzlaşı sağlanamaması nedeniyle duraksamaya uğramış, daha ileri liberalizasyonun çok taraflı platformdan ziyade serbest ticaret anlaşmaları gibi ikili platformlara taşınmasına neden olmuştur.

Diğer taraftan, Asya Pasifik (APEC) ülkelerinin kendi aralarında başlatmış oldukları çevresel ürünlerde ticaretin liberalleştirilmesine yönelik adımlar , ABD ve Avrupa Birliği gibi büyük ülkelerin de desteği ile 2014 yılı içerisinde DTÖ platformuna da taşınmıştır. Bu kapsamda, çevresel ürünlerde çok taraflı bir ticaret anlaşması imzalanmasına yönelik müzakerelere başlanmış, ancak 2015 yılı sonunda tamamlanması hedeflenen müzakerelerde hâlihazırda bir sonuca ulaşılamamıştır. Söz konusu anlaşma kapsamında müzakere edilen ürünler kapsamında çevre ve hayvan sağlığının korunmasına yönelik olan ürün ve ekipmanların yer almasının yanı sıra iklim değişikliği ile mücadeleye katkıda bulunacak yenilenebilir enerji sektörüne yönelik ekipmanlar ve emisyon azaltımını en aza indirgemek yönünde geliştirilen ürün ve teknolojilerin de yer aldığı bilinmektedir.

İklim değişikliğinin ülkelerin ve ticari işletmelerin rekabetçiliğine yönelik doğrudan ve dolaylı etkilerine daha yakından bakmadan önce, küresel ticaret platformunda iklim değişikliği olgusu ile karşılaşılan diğer bir önemli alan ticaret politikası önlemlerinden de bahsedilmesinde fayda görülmektedir.

Özellikle, yenilenebilir enerji sektörü ile ilgili ürün ve teknolojilere ilişkin açılan ticaret politikası önlemleri soruşturmaları giderek artmaktadır. Öyle ki, çoğu kez sektöre büyük ölçüde yatırım yapan Batılı ülkelerin, bu ürün ve teknolojiler pazarına sonradan giren Uzak Doğu’lu üreticiler karşısında gerek kendi iç pazarlarını gerekse üçüncü pazarlardaki çıkarlarını koruma gayesi ile ticaret politikası önlemlerini daha sık kullanmaya başladığı değerlendirilmektedir. Örneğin, Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı (UNCTAD) tarafından 2014 yılında hazırlanan ve küresel kriz sonrası 2008-2014 döneminde yenilenebilir enerji sektörüne yönelik açılan ticaret politikası önlemleri soruşturmalarını konu alan Rapor’da, Avrupa Birliği, Amerika Birleşik Devletleri, Avustralya, Çin, Hindistan ve Peru tarafından bu sektöre yönelik 15’i Telafi Edici Vergi (Sübvansiyonlara Karşı Önlemler), 26’sı Anti-damping olmak üzere toplam 41 soruşturmanın açıldığı gözlemlenmiştir. Aynı Rapor’da, söz konusu soruşturmaların 955 milyar dolar büyüklüğünde olduğu tahmin edilen toplam çevresel ürünler pazarda 32 milyar dolarlık bir ithalatı etkilediği ve söz konusu soruşturmalar/önlemler nedeniyle 13,6 milyar dolarlık ticaret azalması olabileceği değerlendirilmektedir.

Yenilenebilir enerji sektöründe ticaret politikası önlemleri üzerinden devam eden bu rekabetin önümüzdeki dönemde de devam edeceği öngörülmektedir zira yenilebilir enerji yatırımları yukarıda sayılan ülkelerin öncülüğü ile artmaya devam etmektedir. 2015 yılında temiz enerji yatırımlarında Çin, ABD, Japonya, Birleşik Krallık ve Hindistan’ın ilk sıralarda yer alması gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler arasındaki bu ayrışmanın devam edeceğini işaret etmektedir.

İklim değişikliğinin rekabetçilik üzerine doğrudan etkilerine daha yakından bakacak olursak, gerek Birleşmiş Milletler platformunda BMİDÇS ve Kyoto Protokolü gibi sera gazı salınımlarının azaltımına yönelik somut adımlar, gerekse tüketicilerde artan çevre ve ekoloji bilinciyle beraber; iklim değişikliği ile mücadelede katkı sağlayan ürün ve teknolojilere olan talebin artması nedeniyle bu ürünlerin ticaretinde artan ticaretten bahsetmek yerinde olacaktır.

Bu kapsamda, enerji üretiminde kullanılan fosil yakıtların yerine muadil olarak gittikçe artan oranda kullanılmaya başlanan güneş ve rüzgar enerjisi diğer bir deyişle yenilenebilir enerji üretimine yönelik ekipman ve teknolojiler, harcadıkları enerjinin en aza indirgenmesiyle kaçınılan emisyonlar iklim değişikliği ile mücadeleye katkıda bulunan sanayi motorları, beyaz ev aletleri vb. alanlarda enerji verimliliğinin sağlanmasına yönelik ekipman ve teknolojiler ile proses emisyonlarının azaltılması ve bertarafına yönelik ürün ve teknolojilere yönelik ticaret ilk olarak akla gelmektedir. Yukarıda da belirtildiği üzere, söz konusu ürünlerin büyük çoğunluğu sanayi ürünü olup Doha Raundunda yaşanan tıkanıklık nedeniyle gümrük vergilerinin indirilmesi suretiyle ticaret hacimlerinin artışı sekteye uğramış, ancak DTÖ kapsamında başlayan Çevresel Ürünler Anlaşması kapsamında tekrar gündeme gelmişlerdir.

Çevresel ürünlerinde, ticaretin liberalleşmesine yönelik hamleler özellikle yukarıda sıralanan ve iklim değişikliği ile mücadelede fayda sağlayacak ürün ve teknolojilerin üretime büyük Ar-Ge yatırımları yapılması suretiyle önemli mesafe kat eden Batılı ülkelerin rekabet güçlerini de kullanarak yeni pazar arayışlarına girme çabaları olarak da değerlendirilebilir. Nitekim, yukarıda detaylıca anlatıldığı üzere kendilerinden sonra bu sektörlerde iştigal etmeye başlayan gelişmekte olan ülkelerin rekabet güçlerini artırmak için geliştirdikleri destek programlarını -ki benzerleri evvelce kendileri tarafından da uygulanmıştı- sübvansiyon olarak değerlendirip dava konusu eden bu ülkelere, benzer şekilde cevap vermeye çalışan gelişmekte olan ülkelerin hamleleri zaman zaman küresel ticaretteki bu rekabetçilik yarışının bir ticaret savaşına dönüşmesi endişesini doğurmaktadır. Dolayısıyla, daha çok DTÖ bağlamında meydana gelen bu gelişmeleri iklim değişikliği olgusunun rekabetçilik dinamikleri üzerine doğrudan etkisi olarak değerlendirmek mümkün olabilecektir.

Öte yandan, iklim değişikliğinin rekabetçilik dinamikleri üzerine dolaylı etkilerine dönecek olursak, özellikle BMİDÇS kapsamında ülkelerin aldıkları pozisyonlar temelinde bir analiz yapmakta fayda bulunmaktadır. Ülkelerin BMİDÇS kapsamında üstlendikleri sayısallaştırılmış emisyon azaltım hedeflerine ulaşabilmeleri için enerji politikalarını gözden geçirmeleri, karbon salınımına neden olmayan yenilenebilir enerji ve nükleer enerji kaynaklarına enerji üretiminde daha çok yer vermeleri durumunu ortaya çıkarabilmektedir. Bu dönüşümün gerçekleştirilerek enerji üretiminden kaynaklanan emisyonların azaltılması beraberinde ilave maliyetleri de getirebilmektedir. Söz konusu maliyetler, mevcut enerji üretim karışımında yapılacak değişiklikler nedeniyle yeni kapasite yaratılmasına yönelik yatırımlar kaynaklı olabileceği gibi, ülkelerin emisyon azaltım hedeflerine ulaşmak için bir üst sınır temelinde kurdukları karbon piyasalarında enerji üretim sektöründe iştigal eden işletmelere verilen izinler (permits) çerçevesinde karbon piyasasında yaptıkları ticaret nedeniyle katlanmaları gereken ödemeler (ya da eş değer karbon vergileri) kaynaklı da olabilecektir.

Bu durum, enerji fiyatlarına yukarı yönlü bir harekete neden olabilecek ve sanayi sektöründe iştigal eden firmaların maliyetlerine doğrudan yansıyarak rekabet güçlerini olumsuz yönde etkileyebilecektir.

Sanayi sektöründe iştigal eden firmaların rekabet güçleri de ödedikleri enerji fiyatlarındaki yukarı yönlü hareketten etkilenebileceği gibi ülkenin aldığı taahhüt kapsamında belirlenen üst limit çerçevesinde, eğer demir- çelik, çimento, kimya, vb. gibi enerji yoğun ve proses emisyonları yüksek sektörlerde iştigal ediyorlar ise oluşturulan emisyon ticaret sistemi kapsamında kendilerine tanınan emisyon izinlerinin yeterli gelmediği durumlarda karbon piyasaları kapsamında yapmak zorunda oldukları ödemeler (veya eş değer karbon vergileri) ile düşük karbonlu üretim metotlarına dönüşüm için ödeyecekleri Ar-Ge ve yatırım maliyetleri nedeniyle de ilave mali külfetler ile karşılaşabilecektir.

Dolayısıyla sera gazı salınımları yüksek sektörler, gerek enerji fiyatlarındaki yukarı yönlü hareketlenmeler gerekse kendi sektörlerinden kaynaklı ilave maliyetler nedeniyle artan üretim maliyetleri ile karşı karşıya kalarak rekabetçilik kaybı tehdidi ile karşı karşıya kalabilecektir. Söz konusu kayıp, yukarıda sayılan sektörlerde iştigal eden işletmelerin iç pazarlarına yönelik bir tehdit oluşturabileceği gibi kurulu kapasitesinin çoğu ihracata yönlendirilmiş olan sektörlerde ihraç pazarlarında yaşanan kayıplar olarak da ortaya çıkabilecektir.

Rekabetçilik kaybı tartışmaları, emisyon azaltım taahhüdü almış ülkelerde karbon kaçağı kavramı ile de sıkça gündeme gelmektedir. Karbon kaçağı, AB Komisyonu tarafından en basit haliyle, iklim değişikliği politikalarına bağlı maliyet nedenleri ile işletmelerin üretimlerini sera gazı salınımları üzerine daha esnek sınırlamalar olan ülkelere taşıması sonucu toplam emisyonlarda olabilecek artış olarak tanımlanmakta olup riskin en fazla olduğu sektörlerin enerji yoğun sektörler olduğu değerlendirilmektedir. AB bünyesinde gündeme gelen tartışmalardan da görüldüğü üzere ülkelerin karbon kaçağı ile mücadele bağlamında gündeme getirdikleri tartışmalar esasen sektör ve işletmelerin rekabetçilik kayıpları ile yakından ilgili olup bu minvalde geliştirilecek politikaları içermektedir.

Karbon kaçağı ile mücadele etme kapsamında örneğin Avrupa Birliğinde başvurulan en temel politika AB Emisyon Ticaret Sistemi kapsamında sanayi sektörüne ücretsiz tahsisat yapılmasıdır. Esasen hukuken ülkelerin emisyon ticaret sistemi kapsamında karşılaşılan ilave maliyetler veya ödenen karbon vergileri ile eş değer sınırda karbon vergisi uyarlamaları yaparak karşı önlem almaları DTÖ kuralları bağlamında da hukuken mümkün olmakla birlikte, eş değer ürün belirlenmesi, karbon içeriğinin hesaplanması vb. gibi pratikte karşılaşılabilecek zorluklar nedeniyle bugüne kadar uygulamasıyla karşılaşılmamış olsa da , Paris Anlaşması’nın uygulanmaya başlayacağı sonrası dönemde ortaya çıkacak politika farklılıkları nedeniyle olabilecek karbon kaçağı tartışmalarında tekrar gündeme gelebilmesi de olasıdır.

Sonuç olarak, iklim değişikliği olgusunu mevcut çevre problemleri ve bunlara karşı küresel düzeyde çözüm arayan çevre anlaşmaları bağlamında; enerji sektörü ile olan yakın ilişkisi nedeniyle en fazla ekonomik etkili olanı diye adlandırmak yerinde olacaktır. Nitekim iklim değişikliği sorununun bertarafı için geliştirilen politikaların direk ve dolaylı olarak sanayi sektörü rekabetçiliği üzerine etkileri olabilecektir. Bu nedenle, ülkelerin uluslararası arenada atacakları somut adımlar ve eşlik eden politikaların hassasiyetle tasarlanması önem arz etmekle birlikte, uzun dönemde varlığını sürdürerek kârını maksimize etmeye çalışan ticari işletmelerin de iklim değişikliği olgusuna yukarıda belirtilen perspektifte daha geniş stratejik bir çerçeveden bakması, üretim ve yatırım kararlarını özellikle Paris Anlaşması’nın da uygulanmaya başlayacağı 2020 sonrası dönemin arz talep dengelerini de dikkate alarak kendi sektörlerinde geçekleştirmeleri gereken dönüşüm için bugünden itibaren esaslı adımlar atmaları büyük önem arz etmektedir.

KAYNAKÇA
Asia Pacific Economic Cooperation Organization, http://www.apec.org

United Nations Framework Convention Climate Change, http://www.unfccc.int

United Nations Environment Programme and International Institute for Sustainable Development, Trade and Green Economy: A Handbook, Geneva: International Institute for Sustainable Development, 2014.

UNCTAD, Trade Remedies: Targeting the Renewable Energy Sector, United Nations Publication, 2014. http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/ditcted2014d3_en.pdf
http://cleantechnica.com/2016/02/29/renewable-energy-investments-soared-2015/?platform=hootsuite
World Trade Organization, http://www.wto.org
European Commission Climate Action, http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/cap/leakage/index_en.htm.