İçindekiler
Dergi Arşivi

Türkiye İmalat Sanayi Sektörü Perspektifi İle Piyasa Temelli Karbon Mekanizmaları

Abdurrahim DURMUŞ / Sanayi ve Teknoloji Uzmanı (Sanayi Genel Müdürlüğü)

 

Dünyanın ikliminde veya ikliminin değişkenliğinde uzun yıllar içerisinde meydana gelen değişimler iklim değişikliği olarak tanımlanmaktadır. Küresel bir problem olarak iklim değişikliği denildiğinde ise fosil yakıtların yakılması, arazi kullanım değişiklikleri, ormansızlaştırma ve sanayi süreçleri gibi insan faaliyetleri sebebiyle atmosferdeki sera gazı birikimlerindeki hızlı artışın doğal sera etkisini kuvvetlendirmesi sonucu yerkürenin ortalama yüzey sıcaklığındaki artış ve doğal iklim değişikliğine ilave olarak iklimde meydana gelen değişimler kast edilmektedir.

İklim değişikliği bilim insanları tarafından çağımızın en büyük çevre problemi olarak görülmektedir. IPCC tarafından yayımlanan 5. Değerlendirme Raporunda sanayileşmenin başlamasıyla birlikte küresel sıcaklığın 0,85 °C civarında arttığı ifade edilmektedir. Küresel sıcaklık artışının 2 °C değerini aşmasının yeryüzünde geri döndürülmesi mümkün olmayan doğa olaylarına sebep olacağını belirtilmektedir. Küresel sıcaklığın artmasına bağlı olarak buzullar erimiş, deniz seviyesinde yükselmeler meydana gelmiş ve şiddetli doğa olayları yaşanır hale gelmiştir.

Şekil 1. Küresel Sıcaklık Artışı (IPCC, 2014)

 

Başta enerji üretimi olmak üzere fosil yakıtların aşırı kullanımı iklim değişikliğinin ana sebebi olarak görülmektedir. Çünkü fosil yakıtların kullanımı sonucu sera gazları açığa çıkmakta ve bu gazlar atmosferde birikip yeryüzünün sıcaklığının artmasına sebep olmaktadır. Küresel sera gazı emisyonları ise 1970 ve 2004 yılları arasında %70’lik bir artış göstermiştir.

İnsan kaynaklı iklim değişikliğinin önlenmesine yönelik olarak atılan en büyük adım “Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi’nin (BMİDÇS)” 1992 yılında kabul edilmesi olmuştur. Sözleşmenin amacı, atmosferdeki sera gazı birikimlerini dünyanın iklim sistemine zarar vermeyecek bir seviyede durdurmayı başarmaktır. 1994 yılında yürürlüğe giren Sözleşmeye aralarında Türkiye’nin de bulunduğu 197 ülke taraftır. Sözleşmeye taraf ülkeler Ek-1, Ek-2 ve Ek dışı olarak üç sınıfa ayrılmaktadır. Ek-1 ve Ek-2’de yer alan ülkeler gelişmiş ülke sayılmakta ve bu ülkelerin sera gazı azaltım yükümlüğü bulunmaktadır. Ek dışı ülkeler BMDİÇS teamüllerine göre gelişmekte olan ülke sayılmaktadır. 2004 yılında Sözleşmeye taraf olan Türkiye, Ek-1 ülkesidir.

BMİDÇS, iklim değişikliği ile mücadele rejiminin genel hatlarını çizen ana bir metin şeklinde olduğundan konunu daha detaylı ele alınacağı bir hukuki araca ihtiyaç duyulmuştur. Bu ihtiyaç, 1997 yılında kabul edilen Kyoto Protokolü ile giderilmiştir. Kyoto Protokolü ile gelişmiş ülkelere sayısallaştırılmış emisyon azaltım yükümlülüğü getirilmiştir. 2005 yılında yürürlüğe giren Kyoto Protokolü kapsamında ayrıca esneklik mekanizmaları tanımlanmıştır. Bu kapsamda kurulan “Emisyon Ticaret Mekanizması” ile karbon salımlarının fiyatlandırılması bağlamında uluslararası platformda ciddi bir adım atılmıştır. Türkiye Protokole 2009 yılında taraf olmuş olup sera gazı azaltım yükümlülüğü altına girmemişidir.

Kyoto Protokolünün uygulanmasında istenilen başarının elde edilememesi kamuoyunu yeni arayışlara itmiştir. Bu kapsamda 2020 sonrası iklim değişikliği ile mücadele rejiminin belirleyecek olan yeni bir anlaşma üzerinde müzakerelere başlanılmıştır. Bu müzakereler BMİDÇS 21. Taraflar Konferansında tamamlanmış ve Paris Anlaşması kabul edilmiştir. Paris Anlaşması ile küresel sıcaklık artışının bu yüzyıl sonunda 2 °C ile sınırlandırılması ve 1,5 °C sınırlandırması için çaba sarf edilmesi hedef olarak belirlenmiştir. 2 °C hedefinin gerçekleştirilebilmesi için ekonomik etkinliğe zarar verilmeden sera gazı emisyonlarının hızlı bir şekilde azaltılması gerekmektedir. Bu sebeple, Paris Anlaşması ile başlayan yeni dönemde maliyet-etkin emisyon azaltımı sağlaması yönü ile ön plana çıkan piyasa temelli karbon fiyatlandırma mekanizmalarının önemi artmıştır. Ülkemiz, Paris Anlaşmasını imzalamasına rağmen henüz taraf olmamıştır.

Piyasa Temelli Karbon Mekanizmaları

İklim değişikliği ekonomistler tarafından piyasa başarısızlığı olarak görülmektedir. Bunun sebebi olarak da atmosferin küresel kamusal mal hüviyetinde olması ve sera gazı emisyon salınımının toplumun bir kesimi için negatif dışsallık oluşturmasıdır. Bu piyasa başarısızlığını önüne geçilebilmesi için karbonun fiyatlandırılması yoluyla karbonun sosyal maliyetinin içselleştirilmesi gerektiği savunulmaktadır. Karbonun fiyatlandırılmasında kullanılan politika araçları genellikle “Komuta Kontrol” ve “Piyasa Temelli Mekanizmalar” olmak üzere iki kategoride ele alınmaktadır. Komuta kontrol regülasyonları, üretici ve tüketicilerin salmış oldukları karbon emisyonu miktarına sınırlama getiren çevre standartlarıdır. Sera gazı emisyonlarının piyasa aktörlerine fiyat sinyalleri gönderilmesi yolu ile azaltılmasını hedefleyen politik araçlar ise “piyasa temelli karbon mekanizmaları” olarak adlandırılmaktadır. Dünya genelinde 40’tan fazla ülkede bu mekanizmalar yürürlüktedir. Maliyet-etkin emisyon azaltımına olanak sağlayan piyasa temelli mekanizmaların en yaygın kullanılanları “Emisyon Ticaret Sistemi” ve “Karbon Vergisi”dir.

Emisyon Ticaret Sistemi

En önemli piyasa temelli karbon mekanizmalarının başında gelen Emisyon Ticaret Sistemi, maliyetin en düşük olduğu yerde emisyon azaltımının gerçekleştirilmesine olanak sağlayarak iklim değişikliği ile mücadelenin genel maliyetlerini düşürmektedir. Temel prensibi “sınırla ve ticaretini yap (Cap and Trade)” olan bu sistem ile düzenleyici kurum, ekonominin bir veya daha fazla sektöründe toplam emisyon miktarına sınırlama getirmektedir. Bu sektörlerde faaliyet gösteren şirketler, sahip oldukları emisyon hakkı nispetince sera gazı salımı gerçekleştirebilmektedir. Firmalar veya tesisler permi diye adlandırılan emisyon salım izinlerini piyasa yolu ile satabilmektedirler. Sahip olduğu izinden fazla emisyon salımı gerçekleştiren firma veya tesis, ya piyasadan emisyon salım izni satın almakta yada ceza ödemek zorunda kalmaktadır.

Şekil 2. Emisyon Ticareti (Climatepolicyinfohub bt.)

AB ETS ve Kore ETS günümüzde faaliyette bulundan ulusal ölçekli sistemlerdir. 2005 yılında uygulamaya koyulan AB ETS’nin emisyon azaltımı konusunda başarılı bir örnek sunması diğer ülkelerin ETS’ye olan ilgisini artırmıştır

Emisyon ticaret siteminin başlıca faydaları şu şekilde özetlenebilir:

  • Emisyon azaltımının maliyetini düşürerek maliyet-etkin net emisyon azaltımı sağlar.
  •  

  • Şirketlere emisyon azaltım yöntemlerinde esneklik sağlar.
  •  

  • Düşük karbonlu kalkınmayı teşvik eder.
  •  

  • Düşük karbon teknolojilerin geliştirilmesini ve yayımını teşvik eder.
  •  

  • Hükümetler ETS yolu ile gelir elde eder. 

Bir sistemin düzgün işleyebilmesi için doğru tasarlanması büyük önem arz etmektedir. Emisyon ticaret sisteminin başlıca tasarım unsurları; sistemin kapsamı, üst sınırı, permilerin tahsisi ve denkleştirmedir.

Kapsam denilince, hangi sektör ve sera gazlarının ETS’ye tabi olacağı; sistemin hangi coğrafi bölgelerde uygulanacağı ile hangi tesislerin hangi sera gazlarına ilişkin emisyon raporlarını sunması gerektiğinin çerçevesi ifade edilmektedir. Sistemin kapsamının belirlenmesinde sektörler ve emisyon kaynakları açısından büyük farklılıklar bulunmaktadır Hangi sektör ve gazların kapsama dahil edileceği belirlenirken genellikle büyük miktarda salım yapan sektörler ve salım miktarı yüksek gazlar tercih edilmektedir. Emisyon kaynakları açısından ya kaynak temelli yaklaşım yada kullanıcı temelli yaklaşım uygulanmaktadır. Kaynak temelli yaklaşımın benimsendiği tasarımlarda yakıtın üretildiği nokta düzenlemeye tabi olurken; kullanıcı temelli yaklaşımda ise yakıtın tüketildiği nokta düzenlemeye tabidir.

ETS üst sınırı, belirlenen bir zaman diliminde hükümet tarafından piyasaya sürülen permilerin toplamını ifade eder. Emisyon üst sınır belirlenmesinde emisyon miktarı veya emisyon yoğunluğu dikkate alınmaktadır. Emisyon miktarının baz alındığı durumlarda, toplam sera gazı emisyonu miktarı belirlenip, emisyon permileri bu miktara göre tahsis edilmektedir. Emisyon yoğunluğu yaklaşımında ise birim GSYİH başına emisyon miktarı, birim kilovat saat elektrik başına emisyon miktarı, birim çıktı veya hammadde başına emisyon miktarı gibi parametreler baz alınmaktadır.

Permilerin tahsisi, emisyon üst sınırı altında mevcut permilerin piyasaya dağıtımını ifade etmektedir. Düzenleyici kurum permileri açık artırma yolu ile, ücretsiz tahsisat yöntemi ile veya her ikisinin olduğu karma bir yöntem ile dağıtabilmektedir. Ücretsiz tahsisatta permilerin dağıtımı tesislerin tarihsel emisyonlarına, sektörel kıyaslamaya veya ürün miktarına göre yapılmaktadır.

Emisyon ticaret sistemi kapsamındaki yükümlülüklerin, sistemin kapsamı dışında bulunan sera gazı emisyonlarının azaltılması faaliyetleri sonucu elde edilen fayda ile yerine getirilmesine denkleştirme denilmektedir. Sistem kapsamına dahil olmayan sektör, bölge ve faaliyetlerde emisyon azaltımına olanak sağlamasından ötürü denkleştirme, emisyon azaltım seçeneklerini çoğaltmakta ve azaltım maliyetini düşürmektedir.

Karbon Vergisi

Karbon vergisi, sera gazı emisyonlarının ton başına ücretlendirilmesi şeklinde uygulanmaktadır. ETS’de emisyonların fiyatı piyasa koşullarında oluşurken, karbon vergisi uygulamasında kamu tarafından belirlenmektedir. Bu yönü ile karbon vergisi piyasa aktörlerine net fiyat sinyali göndermektedir. Ancak tesis ve firmaların emisyon miktarlarına sınırlama getirmemektedir. Ekonomistlere göre sera gazı emisyonlarının azaltılmasında kullanılabilecek en önemli ekonomik araçlardan biri olan karbon vergisi, inovasyonu teşvik etmekte ve düşük karbonlu ekonomiye geçişi kolaylaştırmaktadır.

İdari açıdan fazla yük getirmemesi ve devlet hazinesine gelir getirici özellikte olmasından dolayı karbon vergisi uygulamaları yaygın bir şekilde tercih edilmektedir. Karbon vergisi ilk olarak 1990 yılında Finlandiya tarafından uygulamaya konulmuştur. Kyoto Protokolü’nün kabul edilmesi ise karbon vergisi uygulamaları artmıştır. 2008 yılı sonrasında Kyoto Protokolü’nün etkisiyle karbon vergisi uygulamaları artış göstermiştir. Özellikle Kanada’nın British Columbia eyaletinde yürürlükte olan karbon vergisi, 2014 yılında otoritelerce en iyi uygulama örneği olarak gösterilmiştir. Hâlihazırda aralarında Fransa, Meksika, Japonya, Polonya ve Norveç’in bulunduğu birçok ülkede karbon vergisi uygulanmaktadır.

Verginin uygulanmasından elde edilecek faydaların maksimize edilmesi için tasarım unsurlarının iyi bir şekilde dizayn edilmesi gerekmektedir. Karbon vergisinin tasarımında vergi tabanının belirlenmesi, vergi oranının belirlenmesi ve gelirin kullanılması başlıca tasarım unsurlardır.

Karbon vergisinin tabanı, vergi kapsamındaki faaliyet veya emisyon kaynaklarını ifade etmektedir. Vergi tabanının belirlenmesinde kaynak temelli, ara aşama ve kullanıcı temelli olmak üzere üç yaklaşım sergilenmektedir. Kaynak temelli yaklaşımda petrol kuyuları, kömür madenleri veya emisyon kaynağının ithalatını gerçekleştiren işletmeler vergi mükellefi olmaktadır. Kullanıcı temelli yaklaşımda ise sera gazının sebep olduğu faaliyetin gerçekleşmesi veya ilgili faaliyet sonucu ortaya çıkan ürünün tüketilmesinde vergi söz konusu olmaktadır. Ara yaklaşımda ise; büyük emisyon kaynağı işletmeler vergi mükellefi olmaktadır. Petrol rafineleri, elektrik üreticileri ve doğal gaz işletmecilerine vergi getirilmesi durumu ara yaklaşım olarak addedilmektedir.

Karbon vergisi oranı, basit bir ifadeyle salınan bir ton emisyon başına alınacak verginin miktarını ifade etmektedir. İlke olarak vergi oranı, emisyonun çevreye verdiği zarara yani karbonun sosyal maliyetine eşit olmalıdır. Ancak karbonun sosyal maliyeti vergi oranının belirlenmesinde önemli bir unsur olsa da bu maliyetin hesaplanmasında zorluklar bulunmaktadır. Karbonun sosyal maliyetinin hesaplanmasındaki güçlükler nedeniyle optimum vergi oranın belirlenememesinden dolayı bazı araştırmacılar emisyon azaltım hedeflerinin ve atmosferdeki toplam sera gazı emisyonu konsantrasyonun vergi oranının belirlenmesinde baz alınmasını önermişlerdir.

Karbon vergisinden elde edile gelir vergi kesintilerini dengelemek, bütçe açığını kapatmak veya vergiden en çok etkilenen kesimleri maddi olarak desteklemek için kullanılabilmektedir. Bu gelir ile alternatif enerji kaynakları ve iklim değişikliğine uyum faaliyetleri de finansa edilebilmektedir. Karbon vergisinin ekonomiye olan zararlarının dengelenmesi amacıyla diğer vergilerde indirim gidilmesi gerekmektedir. Bu kapsamda, karbon vergisi ile toplanan gelir, azaltılan diğer vergilerin kompanse edilmesinde kullanılabilmektedir. Karbon vergisinden elde edilen gelirin tamamının diğer vergilerde yapılan indirimlerin dengelenmesinde kullanılması durumunda karbon vergisi “gelir nötr” bir özellik kazanmaktadır.

Türkiye İmalat Sanayi Açısından Değerlendirme

Paris Anlaşması ile birlikte iklim değişikliği ile mücadelede yeni döneme girilmiştir. Büyük oranda enerji ihtiyacını ithalat yolu ile karşılayan Türkiye, bu yeni dönemi bir fırsat olarak addederek düşük karbonlu ekonomiye geçişin adımlarını hızlandırmalı ve bu yöndeki küresel eğilime ayak uydurmalıdır. Bu kapsamda Türkiye sera gazı emisyonlarını 2030 yılında olağan durum senaryosuna göre % 21 oranında azaltacağını ve bu azaltım hedefini gerçekleştirmek için karbon fiyatlandırma araçlarını kullanabileceğini beyan etmiştir.

Türkiye’de uygulanacak bir karbon fiyatlandırma mekanizması sera gazı emisyonlarının düşmesine, enerjide dışa bağımlılığın azalmasına, enerji verimliliğinin artmasına, temiz teknolojilerin gelişmesine ve yeni istihdam alanlarının oluşmasına sebep olacağı açıktır. Ancak bu politika araçlarının başarılı bir şekilde uygulanabilmesi için ülkemizin ekonomik dinamikleri ve her bir sektörün yapısal özelikleri dikkate alınarak tasarlanmalıdır.

Türkiye’de uygulamaya konulacak piyasa temeli karbon fiyatlandırma mekanizmasından en fazla etkilenecek sektörlerin başında sanayi sektörü gelmektedir. Bu araçların tasarımında ülkemiz ihracatındaki payı % 93 olan sanayi sektörünü korumacı bir yaklaşım sergilenmesi elzemdir. Aksi takdirde imalat sanayinin ciddi zarar görmesi ve bunun sonucu olarak da ekonomik etkinliğin düşmesi, istihdamın azalması ve GSYİH’de kaybın yaşanması gibi olumsuz durumların ortaya çıkacağı düşünülmektedir. ETS ve karbon vergisinin aşağıda sıralanan önerilerin ışığında tasarlanması durumunda sanayi sektörüne yansıyacak olumsuzlukların sınırlandırılabileceği düşünülmektedir. 

ETS’nin Tasarımına İlişkin Öneriler:

  • ETS’nin elektrik üretiminden ve emisyon yoğun sektörlerden (petrokimya, çimento, demir-çelik, seramik, kireç, kağıt ve cam vb.) kaynaklanan sera gazı emisyonlarını kapsamalıdır.
  • Emisyon üst sınırı Türkiye’nin ulusal katkı beyanı baz alınarak emisyon miktarı tabanlı belirlenmelidir. Ayrıca ülkemizin gelişmekte olan bir ülke olduğundan yola çıkarak dinamik yapıda olmasının faydalı olacağı düşünülmektedir.
  •  

  • Emisyon permileri, sanayi tesislerine üretim bazlı olarak ücretsiz tahsis edilmelidir. Zamana bağlı olarak uluslararası rekabete maruz kalmayacağı düşünülen alt sektörlere ücretsiz permi tahsisi sınırlandırılabilir.
  • Yurt içi denkleştirme mekanizmalarının ETS kapsamında kullanılmasına izin verilmelidir. Böylelikle ETS kapsamındaki sektörlerin yükümlülükleri azaltılırken, emisyon azaltım yükümlülüğü olmayan sektörlerdeki tesislerin de sürece katılımı sağlanmış olur.

  • Karbon Vergisinin Tasarımına İlişkin Öneriler:

  • Karbon vergisi uygulamasında vergi tabanının belirlenmesinde aşağıdan yukarı yaklaşım sergilenmelidir.
  • Vergi oranının belirlenmesinde ulusal katkı beyanında belirtilen emisyon azaltım hedefi baz alınmalı ve vergi oranı düşük miktarlarda başlatılarak yıllara sari olarak artırılmalıdır.
  • Ülkemiz imalat sanayinin zarar görmemesi için vergi uygulamasında gelir-nötr yaklaşım sergilenmelidir.

Kaynakça

Bodansky, D. (2016). The Paris Climate Change Agreement : A New Hope. The American Journanl Of İnternational Law.

Büyükılgaz, U. (2010). Avrupa Birliği Emisyon Tİcaret Sistemi ve Ekonomik ve Çevresel Etkileri.

Çevre ve Orman Bakanlığı. (2008). Kyoto Protokolü Esneklik Mekanizmaları ve Diğer Uluslararsı Ticaret Sitemleri Özel İhtisas Komisyon Raporu. Ankara.

Climate Policy Hub. (bt.) EU ETS: An instrument to reduce greenhouse gas emissions. http://climatepolicyinfohub.eu/eu-emissions-trading-system-introduction.

Ecofys. (2016). Roadmap for the consideration of establishment and operation of a Greenhouse Gas Emissions Trading System in Turkey. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı.

Gunatilake, H., & D. De Guzman, F. (2008). Market-Based Approaches for Managing the Asian Environment : A Review. Mandaluyong City: Asian Development Bank.

ICAP. (2016). Benefits of Emissions Trading. International Carbon Action Partnership, ICAP.

IPCC. (2014). Fifth Assessment Report: Climate Change 2014: Synthesis Report. Geneva: IPCC.

Karakoç, M. (2012). Karbon Emisyon Muhasebesi ve Türkiye'de Uygulanabilirliği.

Marron, D., Toder, E., & Austin, L. (2015). Taxing Carbon: What, Why and How. Tax Policy Center .

Maslin, M. (2004). Global Warmig, A Very Short Introduction. New York: Oxford University Press.

Metcalf, G., & Weisbach, D. (2009). The Design of a Carbon Tax.

Özçağ, M. (2011). İnsan Kaynaklı İklim Değişikliği ve Ekonomik Büyüme, Türkiye Üzerine Bir Analiz. Aydın.

Partnership for Market Readiness (PMR), World Bank. (2017). Carbon Tax Guide : A Handbook for Policy Makers. Washington: Partnership for Market Readiness (PMR), World Bank.

PMR, ICAP. (2016). Emission Trading in Practice: A Handbook on Design and Implementation. Washington, DC : International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank

Stern, N. (2007). The Economics of Climate Change: The Stern Review. Cambridge: Cambridge University Press.

Sterner, T., & Köhlin, G. (2015). Pricing carbon: The challenges. C. f. Research içinde, Towards a Workable and Effective Climate Regime. Centre for Economic Policy Research, Fondation pour les études et recherches sur le.

Sumner, J., Bird, L., & Smith, H. (2009). Carbon Taxes: A Review of Experience and Policy Design Considerations. Colorado: National Renewable Energy Laboratory.

TÜİK. (2017). Seragazı İstasitikleri. Ankara: TÜİK.

TÜSİAD. (2016). Ekonomi Politikaları Perspektifinde İklim Değişikliği İle Mücadele. İstanbul: TÜSİAD.

UNFCCC. (2001). Climate Change Information Kit. France: UNEP and UNFCCC. France

UNFCCC. (2005). Caring for Climate; A Guide to the Convention and the Kyoto Protocol. Bonn. Climate Change Secretariat (UNFCCC).

UNFCCC. (2015). Republic Of Turkey Intended Nationally Determined Contribution. http://www4.unfccc.int/submissions/INDC/Published%20Documents/Turkey/1/The_INDC_of_TURKEY_v.15.19.30.pdf. Erişim tarihi.