İçindekiler
Dergi Arşivi

Türkiye Petrol Piyasasında Denetim Süreci

Mehmet İBİŞ / Denetim Dairesi Başkanı (Enerji Piyasaları Denetleme Kurulu)

 

1.Giriş

Ekonomik büyümeye paralel olarak enerji ihtiyacının da sürekli bir artış eğiliminde olduğu ve birincil enerji kaynağı olarak petrole olan talebin de sürekli olarak arttığı bir ortamda, ülkemiz petrol piyasası da gittikçe büyüyen bir piyasa olmaya devam etmektedir. Halen 13.000’e yakın bayilik lisansı ve 91 dağıtıcı lisansına haiz olmak üzere toplamda 14.000’e yaklaşan oyuncu sayısıyla Türkiye’nin en önemli piyasalarından biri olma özelliğine sahip petrol piyasasında faaliyetlerinin tâbi olduğu ve “Yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak” amacına mutaf 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu (Kanun) ile ikincil düzenlemeler çerçevesinde gerekli yönlendirme, mevzuat geliştirme, gözetim ve denetim fonksiyonları Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) tarafından işletilmektedir.

2. Denetim İçin Kamu Kurumlarından Hizmet Alımı

Petrol piyasası denetimleri en genel anlamda piyasa oyuncularının piyasaya ilişkin faaliyetlerinin ve hesaplarının ilgili mevzuat hükümlerine uygunluğunun incelenmesi ve bu kişilerce piyasaya arz edilen petrol ve madeni yağın teknik düzenlemelere uygunluğunun araştırılması, hata, aykırılık, usulsüzlük ve suistimallerin tespit edilmesi halinde ilgili kanunlarda öngörülen gerekli yaptırımların uygulanması suretiyle yapılan çalışmaları kapsamaktadır. Bir diğer deyişle denetim faaliyetleri, piyasa aktörlerinin ilgili mevzuattan doğan yükümlülüklerini yerine getirip getirmediklerinin tespitine yönelik bir çerçevede işletilmektedir. Bu kapsamda, Kanunun 14’üncü maddesinde yer alan “Kurum, piyasa faaliyetlerini kendi personeli eliyle veya gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli eliyle denetime tabi tutar” hükmü uyarınca EPDK ile İçişleri Bakanlığı, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı ile Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı arasında petrol ve LPG piyasalarının denetimlerine ilişkin iş birliği protokolleri imzalanarak, ülke çapında anılan protokolcü kuruluşların personeli vasıtasıyla piyasanın denetlenmesi sürdürülmektedir. Bu denetimler çoğunlukla EPDK tarafından belirlenen programlar dâhilinde yapılan periyodik denetimler, EPDK’ya veya protokolcü kuruluşlara bildirilen ihbar ve şikayetler üzerine yapılan/yaptırılan denetimler, EPDK tarafından yürütülen soruşturmalarda ihtiyaç duyulan bilgi ve belgelerin temini amacıyla yapılan denetimler ile EPDK tarafından talep edilen numune alma, mühürleme, mühür sökme işlemlerine ilişkin denetimler olarak sürdürülmekle birlikte; akaryakıtta ulusal marker kontrolünün yapılması, akaryakıt bayii, depolama tesisi, rafineri ile taşıma araçlarından usulüne uygun olarak numune alınması, alınan numunelerin akredite laboratuvarlara teslimi, tağşiş/hile amacıyla akaryakıta katılabilecek ürünlerin tesis dâhilinde bulundurulup bulundurulmadığının tespiti ile lisans kapsamında yer alan diğer işlemlerin mevzuata uygunluğunun tespiti gibi bir kısım denetim faaliyetlerinin icra edilmesini kapsayıcı niteliğe haizdir.

Halen EPDK ile iş birliği protokolü imzalamış kuruluşlarda 2.600 civarı personel ve kurumlara tahsis edilmiş toplam 306 adet araçla yurt çapında sürdürülen denetimlerde 31/08/2015 tarihi itibarıyla protokolcü kuruluşlara aktarılan ödenek bilgileri Tablo 1’de gösterilmiştir.

Tablo 1. 31/08/2015 Tarihi İtibarıyla Protokolcü Kuruluşlara Aktarılan Ödenekler

İLGİLİ KURUM

ÖDENEK TUTARI

(TL)

Gümrük ve Ticaret Bakanlığı

1.500.000

Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı

4.500.000

İçişleri Bakanlığı

5.000.000

   Jandarma Genel Komutanlığı

750.000

   Emniyet Genel Müdürlüğü

750.000

   Sahil Güvenlik Komutanlığı

3.500.000

TOPLAM

11.000.000

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Soruşturma Süreci

 Tespitler gerçekleştirilip EPDK’ya intikal ettirildikten sonra lisans sahipleri hakkında idari yaptırım uygulanmasına ilişkin soruşturma süreci şu şekilde özetlenebilir:

1- Kurul resen veya bir ön araştırma sonucunda veyahut kendisine intikal eden bir ihbar/şikâyet üzerine ilgili mevzuat hükümlerine bir aykırılık tespiti halinde soruşturma açılması kararı aldığına ve bu soruşturmayı yürütmek üzere daire başkanlığını (Denetim Dairesi Başkanlığı) yetkilendirdiğine dair bir kurul kararı alır.

2- Başkan konuyla ilgili olarak daire başkanlığını görevlendirir.

3- Bu doğrultuda daire başkanlığı da soruşturmayı yapmak üzere bir uzman görevlendirir.

4- Bu arada daire başkanlığınca, hakkında soruşturma açılan gerçek veya tüzel kişiye başlatılan soruşturma bildirilerek, varsa ilgili mevzuat hükümlerine aykırılığın 15 günlük süre içinde giderilmesi gerektiği, aksi halde yapılmakta olan piyasa faaliyetinin geçici bir süre için durdurulabileceği veya lisansının doğrudan iptal edilebileceği ihbar edilir (5015 sayılı Kanunun 20’nci maddesinin birinci fıkrası kapsamında olanlar için).

5- Verilen 15 günlük sürede aykırılık giderilmiş ise, daire başkanlığınca müzekkere ile Başkanlığa bildirilerek Kurul gündemine intikal ettirilir ve Kurul bilgilendirilerek soruşturmaya devam edilir.

6- Verilen 15 günlük sürede aykırılık giderilmemiş olması halinde ise Kurul, piyasa faaliyetinin otuz günden az yüz seksen günden çok olmamak üzere geçici olarak durdurulmasına karar verir ve soruşturmaya bir taraftan devam edilir.

7- Yürütülen soruşturma, Kurulca soruşturma açılmasına karar verildiği tarihten itibaren en geç altı ay içerisinde tamamlanır. Gerekli görüldüğü hallerde bir defaya mahsus olmak üzere Kurul tarafından üç aya kadar ek süre verilebilir.

8- Görevlendirilen uzman delilleri toplamak, bilgi ve belge derlemek, gerekirse numune almak, yazılı ve sözlü açıklamalar alıp gerekli tutanakları tanzim etmek ve olayı kafasında somutlaştırarak ortaya koymak için ilgili gerçek/tüzel kişi merkezi nezdinde inceleme yapar.

9- Uzman, incelemelerini bilgi ve belgelerle birlikte soruşturma raporuna aktarır ve raporu daire başkanlığına sunar.

10- Raporda mevzuat hükümlerine aykırılık tespiti varsa daire başkanlığı raporu ilgili gerçek/tüzel kişiye göndererek 15 gün içinde yazılı savunmasını yapmasını ister.

11- Kuruma ulaşan yazılı savunma hakkında soruşturmayı yapan uzmanın varsa ek görüşü alınır.
12- Ek görüş ilgili gerçek/tüzel kişiye tebliğ edilir ve ilgili kişi 15 gün içinde bu ek görüşe cevap verebilir.

13- Daire başkanlığı, soruşturma raporunu, yazılı savunmayı, varsa uzmanın ek görüşünü ve ilgili kişinin ek görüşe ilişkin cevabını birleştirerek konuyu Kurul gündemine alınmak üzere müzekkere ile başkanlığa sunar. Başkan konuyu Kurul gündemine alır.

14- Kurul, gündemine aldığı bir soruşturma dosyasını -dosyada herhangi bir eksiklik olmadığı takdirde- üç ay içinde karara bağlayarak soruşturma neticesine göre idari para cezası / idari yaptırım uygulanması kararı alır.

15- İdari para cezası / idari yaptırım uygulanmasına ilişkin Kurul Kararı ilgili lisans sahibine tebliğ edilir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’na göre soruşturma zamanaşımının dolması halinde kabahatten dolayı kişi hakkında idarî para cezasına karar verilemeyeceğinden, EPDK tarafından yürütülen idari soruşturmalarda da zamanaşımı süresi dikkate alınmaktadır. Soruşturma zamanaşımı süresi; a) Yüz bin Türk Lirası veya daha fazla idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde beş, b) Elli bin Türk Lirası veya daha fazla idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde dört, c) Elli bin Türk Lirasından az idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde üç yıldır.

4. İdari Yaptırımlar

5015 sayılı Kanunun 19 uncu maddesinde petrol piyasasında mevzuata aykırılık tespiti halinde ilgililer hakkında muhtelif miktarlarda uygulanması öngörülen idari para cezalarının miktarları belirlenmiştir. İdarî para cezalarının her takvim yılı başından geçerli olmak üzere o yıl için 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298 inci maddesi hükümleri uyarınca tespit ve ilân edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanması esas olduğundan; her yıl sonunda Kurum tarafından yayımlanan bir tebliğ ile bir sonraki yıl için uygulanacak idari para cezası tutarları yeniden belirlenmektedir. Buna göre 5015 sayılı Kanunun 19 uncu maddesi uyarınca 2015 yılında uygulanan idari para cezalarına ilişkin miktarlar şu şekilde düzenlenmiştir:

Tablo 2. 2015 Yılında Uygulanan İdari Para Cezaları

İLGİLİ KANUN MADDESİ

6455 SAYILI KANUNLA

DEĞİŞİK 5015 SAYILI

KANUNLA BELİRLENEN

İDARİ PARA CEZALARI

2015 YILINDA

UYGULANACAK

İDARİ PARA

CEZALARI

 

(TL)

(TL)

19 uncu Maddenin İkinci Fıkrasının (a) Bendi

1.000.000

1.144.373

19 uncu Maddenin İkinci Fıkrasının (c) Bendi

850.000

972.717

19 uncu Maddenin İkinci Fıkrasının (e) Bendi

350.000

400.530

19 uncu Maddenin İkinci Fıkrasının (h) Bendi(Ton Başına)

200

   227

19 uncu Maddenin yedinci fıkrası

1.500-70.000

1.715-80.106

Petrol piyasası faaliyetlerine yönelik gerçekleştirilen inceleme ve denetim faaliyetleri neticesinde, EPDK tarafından idari para cezaları ve idari yaptırımlar uygulanmaktadır. EPDK ile İçişleri Bakanlığı, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı ile Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı arasında imzalanan İşbirliği Protokolleri hükümleri doğrultusunda, görevli personel eliyle yürütülen ve ulusal marker saha kontrollerini de içeren denetimler çerçevesinde, EPDK’ya ulaşan denetim sonuçlarından hareketle oluşturulan idari yaptırımlara Tablo 3’te yer almaktadır.

Tablo 3. EPDK’ya Ulaşan Denetim Sonuçlarından Hareketle Oluşturulan İdari Yaptırımlar

 

2005'den - 31/12/2014 TARİHİNE KADAR

01/01/2015 - 30/06/2015

2005’den-30/06/2015 TARİHİNE KADAR

LİSANS TÜRÜ

SAYI

CEZA MİKTARI (TL)

SAYI

CEZA MİKTARI (TL)

SAYI

CEZA MİKTARI (TL)

BAYİLİK

                      9.163   

         1.127.671.313   

        289   

            94.854.682   

9.452

             1.222.525.995   

TAŞIMA

                          135   

               62.416.159   

 

 

135

                   62.416.159   

SERBEST KULLANICI

                               1   

                     308.194   

 

 

1

                         308.194   

RAFİNERİCİ

                            18   

                 7.636.269   

 

 

18

                     7.636.269   

MADENİ YAĞ

                          272   

               65.515.415   

           42   

            12.947.026   

314

                   78.462.441   

İŞLEME

                            42   

               11.714.017   

 

 

42

                   11.714.017   

İHRAKİYE

                            52   

               13.011.536   

             9   

              3.145.272   

61

                   16.156.808   

DEPOLAMA

                          137   

               52.617.258   

 

 

137

                   52.617.258   

DAĞITICI

                          566   

         1.174.868.188   

        104   

            63.250.636   

670

             1.238.118.824   

 

             10.386   

   2.515.758.349   

    444   

    174.197.616   

10.830

      2.689.955.965   


İdari para cezalarına konu fiiller ağırlıklı olarak yeterli şart ve seviyede ulusal marker içermeyen ve/veya teknik düzenlemelere uygun olmayan akaryakıt ikmali ile tağşiş ve hile amacıyla akaryakıta katılabilecek ürün bulundurulması, kaçak akaryakıt satmaya ya da herhangi bir piyasa faaliyetine konu etmeye yarayacak şekilde lisansa esas teşkil eden belgelerde belirlenenlere aykırı sabit ya da seyyar tank, düzenek veya ekipmanı bulundurmak, sözleşmeli dağıtıcı haricinde akaryakıt ikmali, başka bayilere akaryakıtın yeniden satış amaçlı satışı, istasyon otomasyon sistemine tüm tankların bağlı olmaması, otomasyon sistemindeki arızanın giderilmemesi, otomasyon sistemine müdahale vb. gibi istasyon otomasyon sistemine ilişkin usulsüzlükler olarak görünmektedir. Ayrıca istasyonlu bayilik lisansı sahiplerinin ilan panosunda yer alan tavan fiyatların üzerinde akaryakıt satışı yapmaları ile 5015 sayılı Kanunun 10 uncu maddesi hükümleri uyarınca tavan fiyat uygulamasına geçilme Kararı alındığı dönemlerde Kurulca belirlenen tavan fiyatın üzerinde fiyatla akaryakıt satışı yapmaları gibi petrol piyasasında fiyatlandırmaya ilişkin düzenlemelere de aykırı hareket edildiği görülmektedir.

6455 sayılı Gümrük Kanunu İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunla 2013 yılında yapılan mevzuat değişikliği sonrasında 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanununda belirtilen kaçakçılık fiillerinin işlendiği tespit edilen rafineri hariç her türlü tesiste lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar mühürleme suretiyle Kurum tarafından geçici olarak durdurulmakta ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye lisans verilmemektedir. Ardından kesinleşmiş mahkeme kararına göre lisans sahiplerinin lisansı iptal edilmektedir. Bununla birlikte lisans sahibine verilen idari para cezası ödenmeden de lisansa konu tesis için yeniden lisans verilmemektedir. 5607 sayılı Kanununa aykırı fiillerden dolayı haklarında kesinleşmiş mahkûmiyet kararı olanlara da lisans verilmemektedir. Diğer taraftan bu fiillere ilişkin kesinleşmiş mahkeme kararının lisans sahibi bir tüzel kişi hakkında olması durumunda söz konusu tüzel kişilikte suçun işlendiği tarih itibarıyla; yüzde 10’dan fazla paya sahip ortaklar, sonradan görevden ayrılmış olsa bile yönetim kurulu başkan ve üyeleri ile temsil ve ilzama yetkili olanlara lisans verilmemekte ve bu kişiler, lisans başvurusu yapan tüzel kişiliklerde doğrudan pay sahibi olamamaktadır.

İdari para cezalarında ve idari yaptırımlarda lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanunun 21’inci maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca Kararın yazılı bildirim tarihinden itibaren 60 gün içerisinde Kurul Kararı aleyhine yetkili idare mahkemesinde dava açma hakkı bulunmaktadır ve Kurul Kararlarına karşı açılan her türlü dava öncelikli işlerden sayılmaktadır. İdari para cezasının tebliğ tarihini takip eden 30 günlük süre içerisinde Kurum hesabına yatırılmaması halinde söz konusu ceza, 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre tahsil edilmek üzere ilgili vergi dairesine gerekli bildirimde bulunulur ve vergi dairelerince de mükelleflere ödeme emri göndermek suretiyle tahsilat işlemleri başlatılır. 5015 sayılı Kanunun kaçakçılık kapsamında verilen idari para cezaları haricindeki diğer cezalara karşı yargı yoluna başvurulması halinde tahsil işlemleri mahkeme süreci boyunca durmaktadır.
5. Sonuç
Özetle, 5015 sayılı Kanun ve ikincil mevzuat uyarınca Kurumun koordinasyonunda Petrol Piyasası ve Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasasında Yapılacak Denetimlere İlişkin İşbirliği Protokolleri kapsamında uzun bir süredir devam eden ve etkin bir biçimde yürütülen denetimler ile lisans sahiplerinin 5015 sayılı Kanun ve ilgili mevzuata uygun faaliyet gösterip göstermedikleri incelenmekte; bu incelemeler neticesinde mevzuata aykırı hareket edenler hakkında idari para cezası ile gerektiği hallerde lisans iptalini de içeren bir kısım idari yaptırımlar uygulanmaktadır.