İçindekiler
Dergi Arşivi

Avrupa Birliği Yolsuzlukla Mücadele Politikası

Rıdvan ERBAŞ / Sanayi ve Teknoloji Uzman Yardımcısı

 

Ekonomik , sosyal ve siyasi yönden birçok olumsuz gelişmeye neden olan yolsuzluk; Avrupa Konseyi Yolsuzlukla Mücadele Medeni Hukuk Sözleşmesi'nin 2. Maddesi'nde, görev veya gerekli davranışların yasalara uygun bir şekilde yerine getirilmesinde sapmalara yol açacak şekilde rüşvet veya başka her türlü yasadışı menfaatin talep ve teklif edilmesi, verilmesi ya da kabul edilmesi olarak tanımlanmaktadır. Kısaca yolsuzluk, kamu gücünün özel çıkarlar amacıyla kötüye kullanılmasıdır. Siyasi özgürlüklerin ve idari kapasitenin sınırlı olduğu otoriter politik sistemler ve serbest piyasanın devlet müdahalelerinden ve şeffaf olmayan mevzuattan dolayı zarar gördüğü ekonomiler ile özdeşleştirilen yolsuzluk, toplumun refah ve istikrarını tehlikeye düşüren, toplumsal, ekonomik ve siyasi gelişmeyi tehdit eden, demokratik ve etik değerleri zayıflatan en büyük hastalıklardan biri olarak kabul edilmektedir.

Yolsuzluk ve ekonomik gelişme arasında çift yönlü bir ilişki mevcut olup öncelikle yolsuzluk ekonomik gelişmeyi olumsuz yönde etkilerken, diğer tarafta ekonomik gelişme de bir ülkedeki yolsuzluk seviyesini belirlemektedir. Yolsuzluk kamu kurumlarına, idarecilere, devlete olan güveni azaltırken ülkelerin gelişmesini de olumsuz yönde etkilemektedir. Ortak pazarın kurulmasının ardından, Avrupa Birliği'ndeki yolsuzluk, yeni politika alanları ve genişleme ile birlikte büyük ölçüde artmıştır. İnsanlar, hizmetler, mallar ve sermayenin serbest dolaşımı, Birliği sınır aşan suçlara ve yolsuzluğa karşı daha açık hale getirmiştir.

Siyasi bütünleşme süreci başladıktan sonra yolsuzluk sadece ekonomik çıkarlara karşı değil Avrupa Birliği'nin kuruluş temel değerlerine karşı da bir tehdit olarak görülmeye başlanmıştır. Bu sebeple yolsuzluk olgusu Avrupa Birliği’nin sürekli gündeminde olup öncelikli mücadele alanları arasında yer almaktadır. Avrupa Birliği Antlaşması’nın 29. Maddesi, Avrupa’da özgürlük, güvenlik ve adaleti sağlamak ve korumak için örgütlü suçlar ya da başka sebeplerden dolayı ortaya çıkan yolsuzluğun önlenmesini ve bununla mücadeleyi bir hedef olarak belirlemiştir.

Avrupa Birliği (AB) Bakanlar Konseyi tarafından, 28 Nisan 1997 tarihinde kabul edilen “Organize Suçla Mücadele İçin Eylem Planı”, yolsuzluğa karşı kapsamlı bir politika ortaya koymuş ve AB ülkeleri ile Avrupa Komisyonu’nu, dış yardım ve işbirliği de dahil olmak üzere iç piyasanın ve diğer dahili politikaların düzgün işlemesine bağlı olan tüm durumları ele almaya çağırmıştır.

Bunun üzerine Avrupa Komisyonu 21 Mayıs 1997 tarihinde, Topluluk sınırları içinde ve dışında yolsuzluğa karşı bir strateji oluşturma gayesiyle bir dizi önlem öneren ve Avrupa Parlamentosu ile AB Bakanlar Konseyi’ne çağrı niteliğinde olan Yolsuzlukla Mücadelede Avrupa Birliği Politikası Hakkında Avrupa Parlamentosu ve Konseyi Belgesini yayımlamıştır. Söz konusu belgede rüşvetin vergiden indirilmesinin yasaklanması, kamu ihale prosedürlerine ilişkin tedbirler, yeni muhasebe ve denetleme standartlarının getirilmesi, yolsuzluğa bulaşmış firmaların kara listeye alınması gibi tedbirleri içeren AB Yolsuzlukla Mücadele Stratejisi'nin oluşturulması çağrısı yapılmıştır. 26 Mayıs 1997 tarihinde ise yolsuzlukla mücadele alanında bir adım daha atılarak Avrupa Birliği Üye Ülke Kamu Görevlilerinin Karıştığı Yolsuzluğa Karşı Mücadele Sözleşmesi kabul edilmiştir.

Avrupa Birliği Bakanlar Konseyi, 3 Aralık 1998 tarihinde kabul ettiği Viyana Eylem Planı'nda yolsuzluğu organize suç kapsamındaki suçlardan kabul edip, yolsuzluk suçlarının ve buna verilecek cezaların asgari şartlarına dikkat çekmiştir.

27 Mart 2000 tarihli “Organize Suçların Önlenmesi ve Kontrolüne İlişkin Milenyum Stratejisi” ile yolsuzluğa karşı daha genel bir AB politikası geliştirilmesi ve bu konuda uluslararası organizasyonların da yolsuzlukla mücadele araçlarını kullanması gerektiği vurgulanmıştır. Söz konusu strateji ile AB ve Avrupa Konseyi, yolsuzlukla mücadele alanındaki yasal düzenlemeleri hâlâ onaylamayan üye ülkeleri uyarmış ve belirli bir süre içerisinde bunları onaylamaları konusunda zorlamıştır.

Daha önce 21 Mayıs 1997 tarihinde yayımlanan Yolsuzlukla Mücadelede Avrupa Birliği Politikası Hakkında Avrupa Parlamentosu ve Konseyi Belgesi Avrupa Komisyonu tarafından 28 Mayıs 2003 tarihinde güncellenmiş ve söz konusu belgenin ekinde Avrupa Birliği’ne Üye ve Aday ile Diğer Üçüncü Ülkelerde Yolsuzlukla Mücadelenin Güçlendirilmesine İlişkin 10 İlke belirlenmiştir.

Belgede, yolsuzluğu azaltmak ve önlemek için, cezai yaptırım araçlarının yürürlüğe konması, halka açık olma prosedürleri konusundaki kurallar, hesap ve denetleme standartlarının belirlenmesi, rüşvetçi şirketlerin kara listeye alınması, yolsuzlukla mücadele edecek kurumların kurulması ve Topluluğun dış yardım planı hakkında önlemlerin belirlenmesi gibi konularda değerlendirmelerde bulunulmuş ve birtakım öneriler ortaya konmuştur. Belge, şeffaf ve hesaplanabilir kamu idaresi standartlarının yerleştirilmesi vasıtasıyla özel sektörü de kapsayacak şekilde bütün yolsuzluk faaliyetlerinin tespit edilmesi ve cezalandırılmasını, yasadışı gelirlere el konulmasını ve yolsuzluk yapma olanaklarının azaltılmasını talep etmektedir.

Güncellenen yeni belge Avrupa Parlamentosu tarafından Aralık 2003'te, Avrupa Konseyi tarafından ise Nisan 2005'te kabul edilmiştir. Belgenin ekinde yayımlanan 10 ilke kısaca aşağıdaki gibidir:

1. Yolsuzlukla mücadele alanında Ulusal Strateji Belgeleri hazırlanmalıdır.

2. AB’ye üye ve aday ülkeler AB müktesebatına tam uyum sağlamalı ve taraf oldukları temel uluslararası sözleşmeleri (Birleşmiş Milletler, Avrupa Konseyi ve OECD Sözleşmeleri) onaylayıp uygulamalıdır.

3. Yolsuzlukla ilgili kanunlar, yetkili ve gerekli idari kapasiteye sahip mücadele birimleri tarafından uygulanmalıdır.

4. Devlet memuriyetine giriş bütün vatandaşlara açık olmalı, işe alınma ve yükselme objektif kriterler ve liyakat esasına göre düzenlenmeli, maaş ve sosyal haklar yeterli olmalı, kamu görevlilerine mal varlıklarını bildirme zorunluluğu getirilmelidir.

5. Kamu yönetiminde bütünlük, hesap verebilirlik ve şeffaflık geliştirilmelidir.

6. Kamu sektöründe davranış kuralları oluşturulmalı ve denetlenmelidir.

7. Yolsuzlukla ilgili ihbar prosedürlerine ilişkin ayrıntılı kurallar ve güvenceler getirilmelidir.

8. Toplumda yolsuzluk konusunda farkındalık oluşturmaya yönelik çalışmalar yapılmalı ve yolsuzluğun cezalandırılan bir suç olduğu mesajı verilmelidir.

9. Siyasi partilerin finansmanına ilişkin açık ve şeffaf kurallar getirilmelidir.

10. Özel sektörün yolsuzluk uygulamalarından kaçınmaları sağlanmalıdır.

Bunun yanı sıra, 4 Mayıs 2010 tarihinde kabul edilen Stockholm Programı, Mali Suç ve Yolsuzluk başlığı altında üye ülkelerden mali soruşturma kapasitelerini artırmalarını, suç gelirlerinin tespit edilerek el konulmasını ve müsaderesinin daha etkin bir şekilde yapılmasını ve malvarlığı geri alım birimleri arasındaki işbirliğinin güçlendirilmesini öngörmektedir. Son olarak 6 Haziran 2011 tarihli Avrupa Birliği’nde Yolsuzlukla Mücadele başlıklı Komisyon Bildirisinde hâlihazırda yolsuzlukla mücadeleye yönelik mevcut değerlendirme mekanizmaları belirtilmiş, Avrupa Birliği içerisinde de yolsuzlukla mücadelede periyodik değerlendirme mekanizmasının kurulacağına değinilmiştir.

Sonrasında da 6 Haziran 2011 tarih ve C(2011)3673 sayılı Komisyon Kararı ile de AB’nin yolsuzlukla mücadelesinde periyodik değerlendirmeler yapacak raporlama mekanizmasının aracı olan “AB Yolsuzlukla Mücadele Raporu”na ilişkin yasal altyapı oluşturulmuştur. Yukarıda adı geçen sözleşme ve belgelerin yanı sıra emredici nitelikte olmayan, ancak Birlik tarafından benimsenen uluslararası sözleşme ve belgeler de bulunmaktadır. Bunların arasında Avrupa Konseyi Yolsuzluğa Karşı Ceza Hukuku Sözleşmesi, Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi ve OECD Uluslararası Ticari İşlerde Yabancı Kamu Görevlilerine Verilen Rüşvetin Önlenmesi Sözleşmesi yer almaktadır.

Öte yandan Avrupa Birliği'nin finansal çıkarlarının korunması ve AB kaynaklarının en iyi şekilde kullanılması için 28 Nisan 1999'da Birliğin teftiş kurulu niteliğindeki Avrupa Sahtecilikle Mücadele Ofisi (OLAF, European Anti-Fraud Office) kurulmuştur.

Avrupa Komisyonu içinde bağımsız bir soruşturma servisi olarak faaliyet gösteren OLAF, AB Antlaşması’nın 280. maddesi temel alınarak kurulmuş olup Birlik bütçesine zarar veren yolsuzluğu önlemek ve bununla mücadele etmek için gerekli faaliyetleri yürütmektedir. Bağımsız bir yapı olan ve 1 Haziran 1999 tarihinde faaliyete başlayan OLAF'a idari düzeyde dolandırıcılık soruşturmaları yapma sorumluluğu yüklenmiştir.

OLAF'ın temel görevleri arasında denetleme ve soruşturmanın yanı sıra ülkeden ülkeye farklılık gösteren ulusal soruşturmalar ve adli sistemler arasındaki koordinasyonu temin etmek yer almaktadır. Bunun yanı sıra üye ve aday ülkelerde yolsuzluk uzmanlarının eğitimine de yardımcı olmaktadır. Öte yandan yolsuzlukla mücadelenin adli takip boyutuyla Avrupa Kamu Savcısı Makamı ilgilenmektedir. Bu Makam, 29 Ekim 2004 tarihinde Roma’da Avrupa Anayasası Antlaşmasının imzalanması için bir araya gelen AB üye ve aday ülkelerin devlet veya hükümet başkanlarının imzasıyla kurulmuştur.

Bu oluşum, bir yandan yolsuzlukla mücadelenin adli yönüyle ilgilenilirken, diğer yandan bu mücadelenin idari boyutuyla ilgilenen OLAF işlemlerinin adli teftişini güvence altına almaktadır. Böylece OLAF ile Avrupa Kamu Savcısı arasında yakın bir işbirliği sağlanarak birinin tıkandığı yerde diğerinin devreye girmesi, böylece yolsuzlukla mücadelenin sekteye uğramasının önlenmesi amaçlanmıştır. Avrupa Birliği'nin yolsuzlukla mücadele eden mekanizmalarından biri de 22 Temmuz 1975 tarihinde Brüksel Antlaşması ile kurulan Avrupa Sayıştayı'dır.

Avrupa Sayıştayı, Topluluğun yolsuzlukla mücadeledeki özel ihtisas mahkemesi olup temel görevi Birlik bütçesinin doğru şekilde kullanılıp kullanılmadığını bağımsız ve nesnel olarak denetlemektir. Bu yüzden Avrupa Sayıştayı, kendisi gibi yolsuzlukla mücadele etmek için kurulan Avrupa Kamu Savcılığı ve OLAF ile yakın işbirliği içerisindedir. Avrupa Komisyonu üye ve aday ülkelere sürekli olarak, insan onuru, demokrasi, hukukun üstünlüğü ile temel hak ve özgürlüklere ilişkin prensipleri hatırlatmaktadır.

Yolsuzluk bütün bu değerlere zarar verirken, söz konusu değerlere karşı sınırsız saygı yolsuzlukla mücadelenin en etkili aracı durumundadır. Ancak, bu değerlere saygı göstermek tek başına yeterli olmamaktadır. AB üyesi olmak isteyen ülkeler yolsuzlukla mücadelede başarılı olabilmek için kapsamlı bir ulusal strateji geliştirmeli ve bunu da etkili şekilde hayata geçirmelidir. Ayrıca yargının bağımsızlığı, kamu ihaleleri, mali kontrol ve denetim, idari yapı ve sivil hizmet mevzuatı alanlarında yapılacak düzenlemelerin yolsuzluğun ortadan kaldırılmasında etkili olacağı muhakkaktır.